时间:2020-03-20 作者:徐宏瑞 张晋月 董礼伟 (作者单位:大唐国际发电股份有限公司监察审计部 中国神华煤制油化工有限公司 北京工程分公司大唐同舟科技有限公司监察审计部)
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摘要:
一、案例介绍
C发电有限责任公司(以下简称C发电企业),是大唐国际发电股份有限公司(下称大唐国际)控股的一家子公司,总装机容量超过3000MW。2011年,大唐国际监审部组织评估专家对其电缆桥架项目招标进行了后评估,由此揭开了招投标活动中供货附件名称变更中的问题。
C发电企业电缆桥架概算为1095.38万元,2008年2月进行邀请招标。由于电缆清册及全场布置图尚未确定,因此设计院提供的规格、数量均以估算为主。2008年4月,C发电企业与江苏宇宙机电设备有限公司(以下简称江苏宇宙,此为化名)签订电缆桥架设备合同,合同价格为470.4367万元。合同执行过程中,电缆桥架统计到货重量1249.67吨,统计到货金额9114.5441万元,2009年7月已付货款8044万元。
发现超合同付款事件后,大唐国际责成分公司和C发电企业有关领导组成追回多付款领导小组和工作组,与供货厂家、施工单位进行了艰苦的谈判,不久前,与江苏宇宙初步达成并互相签署了协议,卖方同意退还买方多付的价款共计4106.84万元。
根据查阅电缆桥架有关的招标文件、投标文件、评标报告、合同文本、设备付款单据等资料以及同相关人员的谈话笔录,对照国家有关法律法规以及公司招标投标违法...
一、案例介绍
C发电有限责任公司(以下简称C发电企业),是大唐国际发电股份有限公司(下称大唐国际)控股的一家子公司,总装机容量超过3000MW。2011年,大唐国际监审部组织评估专家对其电缆桥架项目招标进行了后评估,由此揭开了招投标活动中供货附件名称变更中的问题。
C发电企业电缆桥架概算为1095.38万元,2008年2月进行邀请招标。由于电缆清册及全场布置图尚未确定,因此设计院提供的规格、数量均以估算为主。2008年4月,C发电企业与江苏宇宙机电设备有限公司(以下简称江苏宇宙,此为化名)签订电缆桥架设备合同,合同价格为470.4367万元。合同执行过程中,电缆桥架统计到货重量1249.67吨,统计到货金额9114.5441万元,2009年7月已付货款8044万元。
发现超合同付款事件后,大唐国际责成分公司和C发电企业有关领导组成追回多付款领导小组和工作组,与供货厂家、施工单位进行了艰苦的谈判,不久前,与江苏宇宙初步达成并互相签署了协议,卖方同意退还买方多付的价款共计4106.84万元。
根据查阅电缆桥架有关的招标文件、投标文件、评标报告、合同文本、设备付款单据等资料以及同相关人员的谈话笔录,对照国家有关法律法规以及公司招标投标违法违纪责任追究办法,大唐国际对相关工作人员进行了责任分析及责任处理,为今后规范招标行为、落实责任奠定了基础。
二、案例暴露出的问题
(一)招标前期准备工作不足
1.招标方式未经有关部门核准。
2.施工图设计未完成,不具备招标条件。
3.资格审查未发挥作用。入围厂家均不合资格要求时仍组织招标,入围供应商名单也不知该由哪个部门来提出。
4.合同条款自相矛盾,既有总价合同,也有单价合同的表述,在条款中注明以总价合同为主,最终却按单价进行结算。
5.电缆桥架属于通用类、技术性要求不高的货物,应采用最低投标价法评标,却采用了综合评估法,导致一些评标因素、分值权重不适用于此招标,无法通过评标因素对重要环节进行把关,无法有效发挥评标择优的作用。
(二)招标过程管理存在问题
1.投标文件不规范,江苏宇宙有意混淆连接片和连接器的概念,报价清单中有连接片,在技术协议及合同分项价格表中却无此项,并多报了连接器一项。同时,在供货和合同执行过程中,也故意混淆连接片和连接器,造成超合同付款。
2.评标过程中,评委没有对报价清单的项目、数量与招标文件进行复核,未评审清单中的分项单价。
3.电气、热控专业评委未对合同技术协议的供货范围进行严格审核,未与招标文件进行核对;技术经济人员未按照技术协议对合同进行逐项核对,只是在投标报价的基础上对技术变化进行简单删减,在合同价格清单中增加了连接器、连接螺栓项目,去掉了连接片项目,给合同结算埋下了隐患。
(三)招标后期工作监督存在问题
1.对材料计划、验收、入库等各个环节的控制不力。按规定的流程应由施工单位根据图纸及现场情况提出计划,监理、造价咨询公司审核后交工程部审批,工程部物资管理人员据此采购计划向供货商发出采购申请,再由供货商供货。实际上C发电企业对于电缆桥架的开箱验收环节是按照厂家提供的发货清单进行验收的,没有核对到货情况与采购计划的一致性,没有辨识区分连接器与连接片,只是按照供货商提供的名称、数量和价格,履行了签字入库手续。而且,计划供应只有35批次,共748吨,却结算了1249.67吨;连接片(6元)按照供货商提供的连接器(280元)验收。
2.合同执行中存在问题。供货商供货后,四次提交设备付款申请书,工程部物资主管、部门领导、总工程师均未起到把关作用,签字通过。支付第一笔预付款时即发现超过合同价格2000万元,并通过部门通报到经济分析会上,但从上至下,都未及时采取果断措施,也未及时与设计院核实相关数量,却由物资主管提交审核,部门领导、总工继续批准放行,经总经理签字后履行付款程序。
三、构建招标监管的长效机制
认真分析C发电企业出现的问题后,为避免出现类似事件,大唐国际从下面五个方面采取了监管措施。
(一)建立健全管理和监督体系
2011年以来,大唐国际逐步强化了监督体系的建设,通过建立统一规范的招投标管理制度,制定统一的操作流程,对招投标活动的信息发布、资格审查、专家抽取、开标、评标、定标等制定了一整套管理办法和实施细则,从过去的邀请监督到主动监督,从过去的浅表性现成监督到深入全过程的监督,从个体性监督到制度流程的严密性监督,从发生违纪事件后的监督到后评估监督和事前的风险防控监督,保证了招投标活动在平等竞争的环境中进行,消除了容易滋生腐败的关节点,从而达到从源头上预防和治理腐败的目的。
(二)规范招标组织机构,重点加强对关键岗位的监控
各单位均成立了招标领导小组,下设招标工作组、监督工作组,明确招标领导小组负责入围承包商(供货商)的审核和评标结束后的定标,明确总经理为招标领导小组组长,即使不担任组长亦为第一责任人;明确监察审计人员组成监督工作组负责监督。每个招标项目均依法成立评标委员会,独立开展工作,总工程师进入评标委员会,对技术要求负责。
长期以来,大唐国际对高级管理人员的内部监控较为全面,但对关键岗位业务人员的监控力度还不太够。为加强对关键岗位人员监控,大唐国际监审部门对关键岗位业务人员作出定义:①有乙方资源,指长期与厂家、经济往来单位有合作关系和人脉。②有业务处置量裁空间,指既不违背规定和原则,又具有独立选择权。③有职务相容,指内控体系有漏洞,对一个岗位或人员授予了不应该相容的权限,可能发生舞弊和掩盖。④有重要流程合法介入的权力,指有权参加谈判、招标、合同立改废、会审签字、验收验货、付款、拟写重要请示等。关键岗位业务人员有以下特点:一是以非领导职务人员为主,数量较大;二是具有业务经验,是企业不可缺少的骨干;三是分布在重点岗位上,例如工程、物资、设备、燃料、计划、财务等;四是较长时间从事本岗位工作。
如C发电企业中电缆桥架超合同付款事件中,物资采购主管就是直接责任者和关键岗位人员。现在,大唐国际已将重点监控对象覆盖到关键岗位业务人员群体,以利于全面堵塞漏洞。
(三)加强岗位制衡
招投标领域腐败问题产生的一个重要原因在于对招标组织者权力的监督难以到位,权力寻租空间大,形式非常隐蔽,很容易损害企业的利益。因此,只有建立健全相互制约、相互协调的权力结构和运行机制,推进权力运行的程序化和公开透明,才能有效治理招投标领域的腐败行为。
大唐国际要求在招投标的供货商的入围遴选环节中,如果是工程部或设备部的专业工程师提供名单,则供货商名单的考察和最终提交审核权就由供应部门或物资管理人员负责;反之亦然。
(四)加强档案管理,注重保留痕迹
有的招投标专业人员不重视归档,许多档案资料放在个人手里,随着人员的流动而流失,从而导致发生招投标违法违规事件后,因查不到档案资料,没有办法准确认定责任者而不了了之。大唐国际监审部门明确规定了档案资料的留存范围和保存时间,并明晰了管理责任:没有档案资料视同违规招标,管理人员提供不了对自己有利的证据,或不能反证自己没有责任,那就视同于有责任。这为责任追究夯实了基础。
(五)惩前毖后,对违法违纪管理人员进行责任追究
大唐国际监审部先后出台了后评估指导意见、招标项目稽察管理办法,对招投标的质量评价给出了一个统一的标准,为责任追究提供了方法和途径,随后出台的《招投标活动中违法违纪行为责任追究办法》,从招标单位、上级主管部门和监督部门到领导干部均明确了违法违纪的行为及责任追究处理方式,并将适用范围扩大到系统各单位的所有招标项目,给招投标违法违纪者敲响了警钟,给公司招投标闭环管理画上了重要的一笔。
1.明确了招标单位有以下行为之一的,对主管负责人和直接责任人问责:①招标方案(含招标范围、招标组织形式和招标方式)未经项目审批部门核准或上级主管部门批准就开始执行;②将必须进行招标的项目化整为零或者采用其他任何方式规避招标;③无正当理由不与中标人按照招标文件和投标文件签订合同,或在签订合同时向中标人提出附加条件或者更改合同实质性内容,或另行签订背离合同实质性内容的协议;④不按照签订的合同执行,不按合同和流程付款,不按合同条款主张自身合法权益,或与承建人(供货商)串通,高估冒算,有意多付工程(货物)款;⑤将法律规定应公开招标的项目改为邀请招标,应招标项目不招标,且没有上级主管部门同意、不能提供支持性文件。
2.明确了上级主管部门、监督部门有以下行为之一的,对主管负责人和直接责任人问责:①擅自将应招标项目核准为不招标;②擅自将应公开招标项目核准为邀请招标;③对工程建设单位未履行核准手续或不按项目审批部门核准方式和内容招标的行为监督查处不力;④非法干预招标文件编制、投标人资格审查或评标委员会组建;⑤对评标人员进行暗示或违规影响评标的过程和结果,或非法干预招标人开标、评标、定标和签订合同等事项;⑥不依法履行监督职责,不认真受理、查处招标投标违法违规案件,或不按照规定处理投诉、不依法公告对招标当事人违法行为的处理决定;⑦擅自增加审批许可事项,或故意刁难、拖延时间,影响招标投标活动的正常进行。
3.明确了领导干部有以下行为之一的,对行为人问责:①利用职务影响,擅自打招呼、写条子,为他人承揽工程提供帮助,指定或授意指定工程承包人或材料、设备供应商;②违规插手或干预工程招标投标,影响招标投标活动正常开展;③以其他方式非法干涉招标投标活动。
4.明确了对主管负责人、直接责任人和行为人的问责方式有以下几种:①诫勉谈话,责令做出书面检讨;②通报批评;③行政处分;④党内纪律处分;⑤对于徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
问责结果作为组织人事部门考核、任用干部的重要依据。■
责任编辑 周愈博
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