时间:2020-03-20 作者:黄薏静
[大]
[中]
[小]
摘要:
2002年我国科技计划项目全面实施课题制管理制度,课题成为科研项目管理的基本单元。与计划经济体制下的行政科研组织模式相比,科研项目课题制管理在促进公平竞争、调动科研人员积极性方面发挥了重要作用,但由于课题制过分强调课题组的“自主权”,在一定程度上弱化了课题承担单位对科研项目的管理监督职能。为此,科技部、财政部提出要强化课题承担单位法人责任,让课题承担单位按法人负责制的要求对课题任务的完成及实施效果负责。本文从财务管理的视角,谈谈在课题制框架下如何构建课题承担单位法人责任管理体系,以提高科研项目管理的科学化水平,保障科研项目的顺利实施。
一、课题制与课题承担单位法人责任制的内涵
1.课题制是指按照公平竞争、择优支持的原则,确立科学研究课题,并以课题为中心、课题组为基本活动单元,进行课题组织、管理和研究活动的一种科研管理制度。课题制强调课题组的主体地位及课题责任人负责制,它不是以“单位”为中心,而是以“课题组”为基本单元。课题组是一个独立的主体,课题责任人在批准的计划任务和预算范围内享有充分的自主权,并对完成课题任务承担法律责任。同时课题制实行合同管理,参与课题的各个主体方即归口管...
2002年我国科技计划项目全面实施课题制管理制度,课题成为科研项目管理的基本单元。与计划经济体制下的行政科研组织模式相比,科研项目课题制管理在促进公平竞争、调动科研人员积极性方面发挥了重要作用,但由于课题制过分强调课题组的“自主权”,在一定程度上弱化了课题承担单位对科研项目的管理监督职能。为此,科技部、财政部提出要强化课题承担单位法人责任,让课题承担单位按法人负责制的要求对课题任务的完成及实施效果负责。本文从财务管理的视角,谈谈在课题制框架下如何构建课题承担单位法人责任管理体系,以提高科研项目管理的科学化水平,保障科研项目的顺利实施。
一、课题制与课题承担单位法人责任制的内涵
1.课题制是指按照公平竞争、择优支持的原则,确立科学研究课题,并以课题为中心、课题组为基本活动单元,进行课题组织、管理和研究活动的一种科研管理制度。课题制强调课题组的主体地位及课题责任人负责制,它不是以“单位”为中心,而是以“课题组”为基本单元。课题组是一个独立的主体,课题责任人在批准的计划任务和预算范围内享有充分的自主权,并对完成课题任务承担法律责任。同时课题制实行合同管理,参与课题的各个主体方即归口管理部门、依托单位(即课题承担单位)、课题组以合同协议规范各方行为。
2.课题承担单位法人责任制目前并没有明确的定义。根据《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》,一个课题必须确立一个依托单位。“依托单位必须具备必要的课题实施条件,有健全的科研管理制度、财务管理制度、资产管理制度和会计核算制度……课题依托单位要对所依托课题的一切经费开支行使监督权……”,因而,课题承担单位即指课题依托单位。课题依托单位是当然的法人。综上所述,笔者认为,课题承担单位法人责任制是指由课题承担单位对课题申报、立项、实施、验收、推广的全过程负责并承担相应的法律责任的制度。
落实课题承担单位法人责任制,关键是单位要在课题管理和服务中发挥以下几个方面的作用:一是课题申报和立项中的组织指导作用;二是课题实施中的协调服务作用;三是资产和成果管理中的统筹开放作用;四是在经费管理使用中的审核监督作用;五是课题管理全过程的支撑服务作用。同时,要加强监管服务,增强科技界的廉洁自律意识,管好用好科研经费,切实发挥资金使用效益。
二、从财务管理视角看课题制弊端带来的影响
基于以上所述,强化课题承担单位法人责任,就必须加强单位在科研项目“申报、立项、实施、验收、推广”的全过程管理,而财务管理贯穿整个项目的生命周期,因此,分析课题制弊端对科研经费使用和管理带来的影响才能对症下药。
1.在课题制下,科研项目资助主体和受助对象多元化、分散化,不仅造成了课题的分散化、多元化,也使课题数量成倍增长,资金投入分散。有的科研经费到达课题承担单位以后,还要根据项目申报时挂名的科研人员再进行内部拆分。每一个课题都是独立的个体,“分钱必然分权”,资金的综合效用降低。
而多渠道的投入体制也使课题之间存在交叉,科研项目资金投入量也千差万别。有的项目经费能达到上千万元,有的则只有几万元。一般来讲,一个科研团队的研究领域和方向是不会改变的,这也是学科细分性质决定的。一定时期内,科研团队从各个渠道争取到的科研项目,基本是围绕着同样的研究方向,项目之间费用支出的内容客观上会有交叉。由于种种原因,费用的分配归集存在难度,往往是根据项目的预算进行入账,“全成本”的核算不尽准确。再者,如果仅以科研项目作为内部成本费用管理对象,那么,对科研团队的投入产出进行绩效评价时,成本的管理对象和评价对象就形成了脱节。从优化资源配置和提高科学化管理水平上看,以科研团队为评价对象显然优于对单个科研项目的评价。此外,如果不分来源、不分性质、不分体量大小,对所有的科研项目都实施成本核算,工作量巨大,管理不能突出重点,效率不高。
2.课题制强调课题组的主体地位,课题组是科研项目“责权利”的主体,课题负责人在批准的预算内享有充分的经费使用自主权。长此以往,有的课题负责人就形成这样一种错误认识,即“经费是我争取来的,怎么花我说了算”;有的课题承担单位则认为,科研经费是外争经费,花的不对是课题组的事,只要票据合法、报账手续齐备,课题承担单位就履行了责任;还有的课题承担单位为了鼓励科研人员争取经费,往往制定较为宽松的科研经费报销制度,这些都为科研经费的“乱开乱支”埋下隐患。
另外,课题经费预算往往也是由课题负责人“拍脑袋”决定的,预算编制的不合理导致预算执行困难,进而影响项目的结题验收和投入资金的使用效率。
三、构建课题承担单位法人责任管理体系
1.加强科研项目全过程动态管理,建立适合科研项目特点的“矩阵式”管理结构。科研项目管理是一个全过程动态管理,在“申报、立项、实施、验收、推广”等各个阶段都需要不同部门参与,因此部门之间的交叉和协作非常重要。科研项目全过程动态管理就是要跟踪科研项目实施的全过程,在项目实施的各个节点上对项目予以规范性的监督和控制。
“矩阵式”管理结构即从各职能部门中抽调有关人员,分派在一个或多个由项目经理领导的项目小组中,以共同完成特定的任务。“矩阵式”科研项目管理结构的横轴是传统职能部门,如课题组、科研管理部门、财务部门、资产管理部门、成果转移转化部门;纵轴是依据一定标准划分的科研项目,如按照经费来源划分为国家项目、地方项目等,按照事业部(研究中心)划分为某事业部项目。每一类科研项目由科研管理部门牵头,与其他职能部门相关人员对接,组成一个灵活的管理小组。管理小组的目标是“保证科研项目得到良好的运行,按期、优质完成任务”。小组成员在项目管理过程中,分工协作,相互沟通,密切配合,共同完成管理工作。
从财务管理视角看,在“矩阵式”管理结构中,课题组既要对项目的运行实施负责,又要考虑经费使用的合理性、有效性;科研管理部门既要关注项目的立项和命中率,又要关注项目验收结题情况;财务部门既要对经费收支进行核算,又要了解项目的进展,并采取措施,对经费使用加强指导和监管。
2.管好用活科研项目间接费用,提高课题承担单位经费统筹使用能力。2011年9月,财政部、科技部联合发布了《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》,明确将课题经费划分为直接费用和间接费用两类,并提出了建立课题间接费用补偿机制的概念,大幅提高了间接费用补偿比例。新规定对间接费用的补偿,使用分段超额累退比例法计算并实行总额控制,按照不超过课题经费中直接费用扣除设备购置费后的一定比例核定。测算发现,直接费用越大,设备购置费越少,间接费用就越多。间接费用成为课题承担单位一项重要的资金来源。
课题承担单位应明确间接费用的使用范围,除用于弥补日常运行费外,应统筹用于人才引进、科研平台建设和科研前瞻布局等方面。此外,可利用间接费用建立发展基金,对符合单位科研规划但暂时经费不足的科研团队,以“先借后还”的方式予以适度支持。利用“经济杠杆”来优化科研领域布局和科技资源配置。
3.建立科学合理的绩效考核评价机制。首先,从课题承担单位层面来讲,评价对象要以科研团队为单元,将单个课题的绩效考评纳入到科研团队考评中去。如此,才能促使科研团队考虑人员成本、资源配置、凝聚力量、综合利用资金等,产生积极的协同作用。
其次,要遵循定量考核和定性评价相结合及“投入”、“过程”、“产出”相结合的原则。一是在确定定量指标时,有关数据要比较容易获得,为考评工作的可操作性创造条件;对于定性指标,应制定详细的评分细则,容易理解和打分。二是确定具体的评价指标,给不同的指标确定不同的分值和权重。投入类指标包括到位资金、单位支持经费投入量等;过程类指标包括预算执行率、固定资产购置率、中期检查情况等;产出类指标包括论文著作量、专利等知识产权成果量、科技成果转移转化情况以及直接经济效益、间接社会影响、人才培养情况等。
再次,要建立责任追究机制和激励机制。对预算执行不力、经费使用混乱甚至影响项目实施和完成的科研团队,要视情节和造成的后果追究责任。激励是影响人力资源作用发挥的重要因素,激励要与考核评价结果相一致,不能把激励与考核评价结果分开,否则就难以达到激励的效果。
4.加强科研项目经费管理与监督,建立健全科研项目经费监管体系。
(1)加强科研经费的预算管理,提高项目经费预算的科学性、合理性。首先,课题组应从专业技术角度出发,根据科研项目的任务及目标编制一个初步预算,然后由科研管理部门和财务部门、资产管理部门联合进行审核。科研管理部门主要审核项目预算与项目目标的匹配性;财务部门主要从财务角度审核经费预算各支出科目的合理性、测算依据的充分性、配套资金落实的可行性等;资产管理部门主要从固定资产信息、现有资源的配置情况审核仪器设备是否存在重复购置等。通过各方的共同参与、相互交流及不断修改、完善,使项目经费预算更加合理、科学、符合实际。此外,为保证预算的严肃性,还要利用信息化手段,对重大项目经费预算实行全过程控制,定期分析、通报经费预算执行情况,提高预算执行质量和预算资金的使用效率。
(2)加强科研经费收支管理,促进经费合法、合规、合理使用。首先,科研经费必须纳入财务账套进行统一管理,严禁科研经费不入账、账外设账。第二,根据国家相关政策,制定科研经费管理办法,建立严格的成本费用开支范围和支出审批制度。对重大课题经费使用实行精细化管理;转拨业务必须提供项目任务书等资料,并经科研管理部门审批;对外协业务,要加强合同归口管理,对业务的实质性进行审核,对履约结果进行验收。第三,加强科研经费结题结账管理,按规定编制科研项目决算报告,及时清理账目,按照相关规定进行结余资金处理。
(3)加强科研经费监督管理,建立内部审计制度。要将会计监督和审计监督有机地结合起来,变事后监督为“事前、事中、事后”全过程、全方位的监督。课题承担单位要建立内部审计工作机制,规范审计工作内容和程序,建立一支业务素质过硬的审计队伍,提升科研项目经费监督管理的能力和水平。■
(作者单位:中国科学院宁波材料技术与工程研究所)
责任编辑 刘黎静
相关推荐