一、科学规划，全面落实，注册会计师行业改革与行业管理取得新成绩

过去一年多来，在国务院领导和财政部党组的关怀重视和直接指导下，在各有关部门和部内相关单位的大力支持和密切配合下，在各级财政部门会计与注册会计师管理机构和全国7000多家事务所（不含分所）、30余万行业从业人员的奋力拼搏和共同努力下，注册会计师行业改革与行业管理取得了令人可喜的成绩和进步，主要体现在以下九个方面：

（一）明确组织形式、强化法律约束，《注册会计师法》修订工作取得突破

《注册会计师法》修订是顺应经济社会发展要求和行业发展客观规律，关系行业长治久安和长远发展的一件大事。按照全国人大常委会和国务院的立法计划，财政部在充分调研和反复论证的基础上，于今年年初向国务院报送了《注册会计师法修正案（送审稿）》，并配合国务院法制办在网上公开征求公众意见，同时通过召开座谈会等形式听取中央有关部门、部分地方政府和会计师事务所的意见，据此对征求意见稿作了进一步修改完善，形成了《注册会计师法修正案（草案）》。与现行法律相比，修正案草案主要有三大方面变动：一是明确了会计师事务所的组织形式，即全面推行普通合伙或特殊普通合伙组织形式，取消原有限责任公司的组织形式。在公司制下，事务所内部经营管理以资本为纽带，不利于体现“人合”的行业特征，不利于事务所做强做大和健康发展；事务所以有限的法人财产承担民事责任，不利于强化注册会计师的风险意识和执业责任意识，不利于对公众和投资人权益的保护。随着我国注册会计师行业的逐步发展成熟，按照市场要求和国际通行做法，修正案草案决定取消设立有限责任法人事务所的规定；同时，为使现有的有限责任法人事务所平稳过渡为合伙制事务所，修正案草案也规定了相应的过渡性安排。二是解决了中外合作会计师事务所合作到期后在中国的发展问题。修正案草案规定，现有中外合作会计师事务所在合作期内继续依法执业；合作期满后，可以根据中外双方约定予以解散清盘，也可以转制为符合中国法律规定的合伙制组织形式。三是充实了有关注册会计师执业规范和法律责任的规定，明确了对事务所及其注册会计师违法违纪行为的处罚措施和处罚力度。目前，财政部配合国务院法制办多次就修正案草案中涉及组织形式转变、法律责任约束的相关变动听取行业内外的意见建议，并基本形成共识、达成一致。按照原定计划，修正案草案将于年内提交国务院常务会讨论后，提交全国人大常委会审议。

（二）调整申请条件、突出执业质量，证券资格事务所审批工作适时重启

调整证券资格事务所审批条件是贯彻落实行业做强做大战略部署、服务资本市场健康发展和维护社会公众利益的现实要求。“十一五”时期以来，我国资本市场发展迅猛，企业规模日渐扩大，各类融资需求不断提升，对从事证券期货相关业务的事务所的执业质量、经营规模、人才实力等提出了新的更高要求，调整证券资格事务所申请条件刻不容缓。过去一年多来，财政部会同证监会成立联合调研组，对证券期货业务市场容量和拟调整的证券事务所申请条件进行了科学测算和反复论证，形成上万字的调研报告；在此基础上，制定发布了《关于调整证券资格会计师事务所审批条件的通知》（财会[2012]2号），重启证券资格事务所审批工作。调整证券资格事务所申请条件、重启证券资格事务所审批工作着重把握三项原则：一是质量为先原则，《通知》将合伙制或特殊普通合伙制作为事务所申请证券资格的前置条件，并在分所管理、质量控制方面提出了更为严格的要求；二是有进有出原则，《通知》要求对不能持续满足申请条件的事务所予以淘汰，同时引进通过自身努力达到规定要求的事务所，确保证券资格事务所的整体素质不断提升；三是总体稳定原则，《通知》根据资本市场发展状况和审计业务市场容量，提出了更为科学的审批条件，有助于证券资格事务所总量保持稳定，以满足资本市场的需求。《通知》的出台，进一步强化了证券资格事务所的风险管理意识和执业责任意识，进一步促进证券资格事务所的强强联合和优化整合。据统计，《通知》出台至今，已有6家证券资格事务所因重组合并或不满足新的申请条件等原因，自愿向财政部交回证券资格许可证，同时也有多家非证券资格事务所正在积极筹备特殊普通合伙转制工作，准备申请证券资格；证券资格事务所总量由一年前的53家减少为47家，证券期货业务市场的人力资源、客户资源、财务资源等逐步向质量更高、品牌更优、实力更强的证券资格事务所集中，行业做强做大战略真正落到了实处。

（三）制定转制方案、规范审批流程，中外合作会计师事务所本土化转制工作进展顺利

中外合作所本土化转制是贯彻落实《国务院办公厅转发财政部关于加快发展我国注册会计师行业若干意见的通知》（下称国办56号文件）精神，营造会计服务市场公平有序竞争环境和促进中外合作所在我国持续健康发展的重要举措。本土化转制涉及现有4家中外合作所内部一些境外人士的切身利益，政策性强、敏感度高，国内外广泛关注。为确保本土化转制工作平稳顺利进行，财政部在数轮调研、磋商、反复征求意见并获得四大合作所书面确认意见的基础上，于今年5月会同商务部、工商总局、外汇局和证监会联合发布了《中外合作会计师事务所本土化转制方案》（财会[2012]8号）。根据转制方案，本土化转制工作分为两个阶段。第一阶段，四大合作所在合作到期后，设立新的特殊普通合伙企业，同时对原中外合作企业进行清算。截至目前，经过财政部门审核批准、工商部门登记注册，毕马威华振、安永华明和德勤华永等3家合作所已经平稳完成设立新的合伙所的工作，普华永道中天也计划于今年底之前向财政部递交提前转制的申请。第二阶段，四大合作所在完成组织形式的转变后，必须在5年过渡期内逐步实现事务所内部管理团队的本土化。财政部关于中外合作所本土化转制的批复文件显示，在新的特殊普通合伙事务所设立初期，毕马威华振、安永华明和德勤华永事务所内部具备中国注册会计师执业资格的合伙人占合伙人总数的比例分别为60%、67%和61%，明显高于转制之前的比例。根据转制方案要求，截至2017年年底，上述比例必须达到或超过80%，且事务所首席合伙人必须在3年过渡期结束后由具备中国注册会计师执业资格的本土合伙人担任。

需要特别强调的是，中外合作所本土化转制工作得到了“四大”国际及其中国成员所的大力支持和积极配合。今年以来，“四大”国际的全球主席或主要领导者陆续来访财政部，表态支持中国政府推进本土化转制的政策举措；“四大”中国成员所的主要负责人通过报刊网络等媒体渠道赞同转制方案的制度安排；四大合作所内部转制工作团队加紧筹备、加班加点，在较短的时间以较高的质量完成了大量的转制申报材料，有效确保了本土化转制工作平稳顺利进行。

（四）鼓励公益审计、规范财政补助，基金会审计制度不断完善

随着市场经济体制的不断完善和社会公益事业的深入发展，捐赠人和普通公众对基金会等慈善机构的公信力提出了更高要求，进一步完善基金会注册会计师审计制度、提高基金会财务信息透明度迫在眉睫。为了规范基金会行为，提高基金会财务管理和会计工作水平，充分发挥注册会计师审计监督作用，财政部会同民政部制定了《关于进一步加强和完善基金会注册会计师审计制度的通知》（财会[2011]23号），在征求财政部预算司、社保司、国库司、税政司、中注协，以及有关基金会和事务所的意见后，于2011年年底正式印发。该通知的主要内容包括：一是明确基金会审计的类别与形式，特别提出对重大公益项目和因参与处理自然灾害等突发事件需要开展的募捐活动进行专项审计；二是规范审计经费的来源和支付方式，要求中央财政和地方财政安排一定的资金对基金会审计工作予以补助，同时鼓励事务所为基金会提供公益审计服务；三是确定事务所的选聘范围和方式，规定为基金会提供审计服务的事务所必须具备一定规模、较好的执业质量和较为丰富的非营利组织审计工作经验。通知印发后，社会各界广泛关注，多家中央主要媒体和报刊杂志予以报道，指出两部委联合推进基金会审计制度有助于增加基金会运作过程中的透明度，使捐赠人更放心地为公益事业捐款，同时也有利于促进基金会等慈善机构的良性发展和提高会计师事务所的社会认可度。我们注意到，目前证券资格事务所开展基金会审计的业务量仍然偏低，而个别规模较小的非证券资格事务所在基金会审计过程中存在执业水平低劣、审计报告可信度不足等现象，严重影响了行业的社会声誉。希望证券资格事务所以服务行业发展大局和维护行业社会形象为重，主动承担社会责任，更多更好地参与到基金会审计和公益审计项目中来。

（五）延长央企轮换、扶持行业发展，促进行业做强做大取得新突破

中央企业是我国国民经济的重要支柱，是国有经济发挥主导作用的骨干力量。推进中央企业财务决算审计工作既是提高中央企业财务管理水平和会计信息透明度的重要制度安排，又是促进我国注册会计师行业和会计师事务所做强做大“走出去”的积极举措。为进一步扶持行业科学发展、加快发展，财政部积极协调国资委，于去年年底发布了《关于会计师事务所承担中央企业财务决算审计有关问题的通知》（财会[2011]24号）。该通知的核心要点有三：一是扶持较大规模事务所加快发展。通知明确，承担中央企业财务决算审计的主审事务所必须进入全国事务所综合评价排名前50位；参审事务所原则上应进入全国事务所综合评价排名前100位。二是延长事务所承担中央企业财务决算审计的年限，其中，进入全国事务所综合评价排名前15位的事务所的连续审计年限由原先的5年延长至8年；完成特殊普通合伙转制的H股资格事务所的连续审计年限最长延至10年。三是鼓励证券资格事务所在中央企业“走出去”的重点国家和地区设立分支机构或办事机构，为“走出去”的中央企业提供财务决算审计和相关咨询服务。需要说明的是，事务所强制轮换制度是国有企业改革和注册会计师行业发展在特定时期的特定产物，行业内外对于这一制度安排一直有不同的声音，其他国家或地区对这一问题也持不同看法，财政部正在会同有关部委进行研究论证，待时机成熟再考虑修改完善相关制度。

（六）改善服务质量、提高管理效能，行业信息化建设成效明显

为进一步贯彻落实财政科学化精细化管理要求，充分利用信息系统改善服务质量、提高监管效能，财政部信息中心、会计司、监督检查局和中注协等单位于2010年启动实施了财政会计行业管理系统二期建设，着手对系统进行升级改造。过去一年多来，我们主要做了以下几项工作：一是为进一步完善系统设计和功能，召集北京市、天津市、上海市、江苏省、湖北省、广东省等地财政厅的会计处、监督处和注册会计师协会在北京召开了新系统试用暨征求意见会议，提出了一系列改进意见；二是在系统开发工作基本完成的基础上，在山东烟台培训中心举办了系统二期培训班，全国财政系统会计与注册会计师管理机构、全国财政系统监督检查机构、财政部驻各地专员办、各省注册会计师协会约230人参加了培训；三是选取部分省份对系统二期进行试运行，为期3个月，根据试运行情况对部分系统功能作了微调和完善。目前，系统二期上线的各项工作已经准备就绪，稍后，会议将隆重举行系统二期上线仪式，热烈庆祝新系统正式上线运行。

（七）严格备案审查、依法行政审批，日常行政监管工作有序推进

会计师事务所及其注册会计师日常备案审查和涉外审批是在法律授权下，由国家财政部门履行注册会计师行业行政管理职能的常规性工作。在会计师事务所备案审查和涉外审批方面，2011年10月以来，财政部会计司完成了100多家新设事务所审查备案；认真审核汇总了全国7000多家事务所（不含分所）的基本信息报备材料和47家证券资格事务所的年度报备材料，形成了2011年度全国事务所基本信息报备总结报告；依法新批境外机构来华临时执业30多家，审批同意境外事务所在华设立代表处3家。在注册会计师注册、基本信息变更、注销、转所备案等方面，过去一年多来，共处理相关文件300余件，涉及注册会计师2000多人；与此同时，对注册会计师备案工作进行了全面梳理和系统总结，形成了新的操作规范，进一步明确了工作要求，完善了工作流程，提高了工作效率。通过注册会计师注册和变更备案审查、会计师事务所新设备案审查、境外事务所设立代表处审批等，及时掌握了事务所及注册会计师的基本信息，有利于深入了解行业整体情况，有利于更加科学、更加扎实、更为高效地开展注册会计师行业行政管理工作。

（八）积极参与合作、稳步推动开放，行业对外交流合作走向深入

加强行业对外交流合作是增进互动互信、拓展潜在市场、提升我国注册会计师行业国际影响力和话语权的重要手段。过去一年多来，财政部会计司积极参与双边或多边会计服务贸易谈判，不断加强与国际会计组织的沟通互访，行业对外交流合作进一步走向深入。一是贯彻落实中央“挺港”政策和CEPA框架下关于会计服务市场开放的承诺，批复同意了深圳市实施《香港特别行政区会计专业人士担任前海深港现代服务业合作区会计师事务所合伙人暂行办法》（暂定名），研究制定了《财政部关于适当简化港澳会计师事务所来内地临时执行审计业务申请材料的通知》（财会[2012]16号）。这些政策措施贯彻了中央惠港政策导向、支持了港澳会计行业发展、便利了港澳会计师事务所来内地临时执业，有利于加强内地与港澳会计服务业的沟通交流，促进两地会计行业实现共赢。二是积极参与中国—瑞士自贸区谈判，在研究大量文献资料和分析多项行业数据的基础上，根据我国入世承诺提出了中方对会计服务市场开放的要价，同时对我方出价予以解释说明，为服务我国事务所“走出去”争取更多的政策空间。三是参加其他有关涉外会议或谈判，包括中美跨境监管合作磋商会谈、亚太经合组织会计服务研讨会等，在会议或谈判中注重宣传我国注册会计师行业改革发展取得的成绩和进步，注重维护我国会计师事务所的切身利益。

在注册会计师行业政府间交流合作取得显著成绩的同时，我国会计师事务所的对外交流合作也得到了长足发展。一些具备品牌优势的国内大型事务所积极走出去，从过去主要在新兴市场经济体国家或地区执行传统审计鉴证业务，发展为在世界主要发达市场经济国家或地区拓展高端审计鉴证和管理咨询服务；从过去主要向国际网络中的其他成员所学习借鉴先进管理理念和执业经验，发展成为在国际网络中担任重要职务、参与重要决策、发挥重要影响的核心成员；从过去主要加入国际网络、成为国际网络的成员所，发展为注重创建自主品牌、吸收国际成员所加入、自主发展全球执业网络；等等。这些发展与变化，既得益于我国社会经济的快速发展和注册会计师行业地位作用的显著提升，也与广大会计师事务所自身的顽强拼搏和努力奋斗密不可分。希望我国有证券资格的事务所再接再厉，进一步加大对外交流合作的广度和深度，进一步提升我国事务所在国际社会的声誉和影响。

（九）塑造正面形象、提升社会影响，行业宣传工作成果初显

注册会计师行业是靠品牌、靠信誉、靠影响获得客户、赢得市场的新型社会组织，因此，加强行业宣传和舆论引导、营造行业积极正面的社会形象显得尤为重要。过去一年来，我们通过《财政简报》等形式向国务院领导汇报了中外合作所本土化转制工作和推进基金会注册会计师审计工作，通过《会计管理动态》等形式向财政部党组、部内各司局和各省级财政部门报告了国内外行业发展最新动态和各地推动行业发展的创新举措，通过起草行业管理报告等形式向事务所和注册会计师通报了行业发展取得的成绩、存在的问题和改进的建议。粗略统计，过去一年多来，会计司起草的涉及行业发展的各类研究报告、新闻通稿、动态跟踪、政策解读等近百篇，字数过百万。

与此同时，我们还欣喜地看到，各省级财政部门会计与注册会计师管理机构在行业宣传方面也取得了长足的进步，具体表现为更加注重向省厅领导和其他单位领导宣传行业改革发展对促进地方经济发展、推动地方财政改革的重要意义，更加注重各项行业改革政策措施的上传下达，更加注重取得社会公众和服务对象的理解支持，行业宣传工作呈现出上下结合、点面结合的良好态势。同时，各地在贯彻落实国办56号文件和地方具体实施意见方面也取得了令人可喜的成绩。去年召开全国证券资格事务所主要负责人会议时，我们做过一项统计，各地出台的各类扶持行业发展的政策多达100多项。过去一年多来，各地主抓贯彻、主抓落实，特别是在加大财政资金补助、加快人才队伍培养、推动医院、高校和基金会等非营利组织审计制度等方面做了大量卓有成效的工作，真正做到了让各项扶持政策措施能够为行业人才所知、为行业改革所用、为行业发展所享。

同时，我们在实际工作中也发现，可能由于行业管理部门在组织学习行业法规制度方面做得还不够，部分证券资格事务所对主管部门发布的政策文件的内容还不熟悉，理解还不透彻，特别是没能有效利用文件中的扶持措施为事务所发展谋求便利、寻求实惠。希望证券资格事务所进一步增强政策的敏感性、加强学习的主动性，切实当好行业的“领头雁”和“排头兵”，切实发挥好行业中坚力量的引领和示范作用。

二、认清形势，明确任务，开创注册会计师行业改革与行业管理新局面

2013年是国家“十二五”规划承前启后的重要一年，各项改革任务依旧繁重，对注册会计师行业提出了新的挑战和要求。我们将认真学习贯彻党的“十八大”精神，继续深入落实国办56号文件，以服务经济发展和国家建设为重点，拟从以下九个方面入手，推动注册会计师事业不断取得新进展。

（一）认真做好《注册会计师法（修正案）》贯彻实施工作

按照目前的修法进度，《注册会计师法（修正案）》有望于明年出台。修正案对事务所组织形式、法律责任等条款做出重大调整，需要我们对现行行业规章制度进行相应清理和完善。我们将抓紧起草制定《注册会计师法实施条例》，对修正案的有关条款进行细化和补充，同时启动行业法规制度调研活动，全面梳理现行行业法规制度与修正案存在冲突或不一致的内容，逐项进行修订完善。各级财政部门要高度重视、加强领导，认真做好修正案的宣传培训和贯彻实施工作，在全行业营造遵法守法、诚实守信的良好氛围。各家会计师事务所特别是证券资格事务所要以贯彻实施修正案为契机，完善事务所组织形式，增强事务所风险意识，提升事务所执业质量，实现事务所科学发展、规范发展。

（二）稳步推进证券资格事务所特殊普通合伙转制

继首批8家获准从事H股企业审计业务的本土大型事务所转制为特殊普通合伙组织形式后，根据调整后的证券资格事务所审批条件要求，证券资格事务所必须在2013年年底之前完成特殊普通合伙转制工作。目前，绝大多数证券资格事务所正在紧锣密鼓地安排转制前期准备工作。需要说明的是，经过充分交流和反复沟通，财政部门、工商部门、证券监管部门、行业协会等已就证券资格事务所特殊普通合伙转制工作形成共识，基本态度是“充分理解、大力支持、依法审批、给予便利”，尽量为转制工作创造灵活高效的政策氛围。近期，财政部还将会同工商总局出台扶持政策，鼓励大中型事务所特别是证券资格事务所尽快转制。

（三）跟踪总结评估中外合作事务所本土化转制进展

中外合作所转制设立新的特殊普通合伙所只是本土化转制工作的第一步，真正的重点和难点在于过渡期内的本土化进程。财政部将定期对“四大”转制进展情况特别是合伙人的比例结构变动情况进行检查，跟踪评估转制后的特殊普通合伙事务所的本土化进程，对不符合规定的情形依法进行监管，督促整改。“四大”事务所要充分认识本土化转制的重要意义，严格按照转制方案规定的资格条件和程序要求办理转制申请或合伙人变更申请；同时，应当以本土化转制为契机，加快本土人才尤其是高级管理人才的培养步伐，不断提高执业风险意识和内部管理水平。

（四）从严开展证券资格会计师事务所审批

明年是证券资格事务所申请条件新旧衔接的最后一年，也就是说，按照文件规定要求，现有证券资格事务所如果未能在2013年12月31日之前满足调整后的证券资格事务所申请条件，财政部和证监会将依法收回其证券许可证。自明年起，财政部将会同证监会，分批分次对所有证券资格事务所进行检查，严把证券资格“准入关”。证券资格事务所要增强紧迫感，要严格对照调整后的证券资格事务所申请条件，不断巩固和提升执业质量，不断发展和增强综合实力。

（五）择机启动新一轮事务所从事H股审计业务审核推荐

2010年12月，12家内地大型事务所获财政部和证监会推荐，可以在香港资本市场从事H股企业审计业务、出具H股审计报告。推荐名单公布以来，12家内地事务所的H股审计业务承接情况取得良好进展。数据显示，2010年有4家在港上市公司的年报由内地事务所签署，2011年增长至27家，2012年预计将在2011年的基础上达到或突破40家。我们注意到，经过最近两年的快速发展，部分首批未获推荐的较大规模事务所已经达到或者超过了之前的审核推荐标准，希望能够从事H股审计业务。因此，财政部经商证监会，计划于2013年对首批获准从事H股审计业务的12家内地事务所作阶段性评估，对事务所的收入规模、人员构成、H股业务及其他涉外业务、内部治理、处罚记录等进行综合评价。评估结束后，财政部和证监会将根据与香港有关方面的约定，按照两部委领导提出的“总量控制、有进有出、提高标准、动态管理”的原则启动新一轮审核推荐工作。

（六）着力做好系统二期后续管理和运行维护工作

财政会计行业管理信息系统是国家财政部门牵头组织开发、各省级财政部门共同参与建设的综合性、管理性、应用性系统。切实巩固好、应用好系统二期的开发成果，管理好、发挥好系统二期的各项功能，是整个注册会计师行业的共同责任。财政部将于明年选择部分地区召开系统二期运行情况座谈会，对系统二期运行中出现的问题进行研讨并提出解决方案。各省级财政部门会计与注册会计师管理机构要结合事务所年度报备工作，督促本辖区内事务所认真做好数据检验，确保系统二期数据的准确性和完整；要充分利用系统二期提供的数据环境，科学高效开展行政许可事项，动态监管事务所日常业务，不断探索和改进行业管理手段和方法，提高行政监管力度和服务效能。各家事务所要指定专人或专门团队负责维护本所在系统中的数据，认真做好线上日常业务报备和年度报备工作。

（七）协调出台行业各项扶持政策

扶持行业发展既是国办56号文件的明确要求，也是财政部门会计与注册会计师管理机构的重要任务。要探索推进政府购买注册会计师服务制度，在服务经济财政改革和政府职能转变中，实现行业自身的加快发展；要大力开展基金会注册会计师审计，稳步推行医院和高校注册会计师审计制度试点，不断拓展事务所业务领域，提升事务所社会影响；要着手研究事务所“走出去”的各项扶持措施，在人才培养、出入境管理、外事外汇等方面给予便利，鼓励事务所开展国际业务、拓展国际市场。

（八）继续深化行业对外交流合作

在巩固和深化现有对外交流合作机制的基础上，财政部将于明年全面启动“会计服务市场开放与监管合作”亚行技援项目，以项目合作为契机，进一步研究会计服务市场开放路径、探索注册会计师行业监管合作模式、扶持行业做强做大“走出去”。广大证券资格事务所特别是有志于实现全球化战略的较大规模事务所，要加强对外交流合作的前瞻性、计划性和主动性，在全球范围内寻找与本事务所战略匹配的合作伙伴；要加大对国际化人才的培养力度和资金投入，通过建立健全内部培训和选拔体系，造就一批熟悉国际惯例、精通业务操作的骨干人才。

（九）大力推进行业发展动态研究

过去两年来，财政部通过开展会计重点课题研究的方式，对注册会计师行业法规制度体系和政府购买注册会计师服务等问题进行了深入研究，及时了解了国际国内最新动态，增强了相关政策制定的科学性和针对性，取得了良好的效果。明年财政部还将继续开展课题研究，更多地依赖各方面专家学者的智慧，进一步提高课题研究的时效性和应用性，通过课题研究跟踪行业最新动态，服务行业改革发展。根据广大会计师事务所的迫切要求，财政部拟将近年来开展的涉及行业改革发展的多项课题研究成果予以总结整理，适当时候拟汇编成册，印发行业人士学习参考。

明年的行业改革与行业管理工作任务仍然比较繁重，这是经济社会发展和注册会计师行业地位作用显著提升的必然结果。希望大家不畏艰难险阻，不负时代重托，再接再厉，继续开拓，切实将行业改革与行业管理各项任务落到实处，进一步开创注册会计师行业和注册会计师事业新局面！■

（本文系财政部会计司司长杨敏2012年10月31日在全国证券资格会计师事务所主要负责人会议上的讲话，本刊略有删节）

责任编辑 李卓