摘要:
所谓国有资本经营预算,是政府作为国有资产的出资人,凭借其所有者的身份,在法律法规明确的权限范围内,依法拥有或支配国有资本有关经营收益,并将取得的收益用于国有企业资本性投入和经营支出等方面。近几年来,在国资委和财政部门的大力推动下,国有资本经营预算制度逐步建立并有效实施,取得了积极效果。但是,由于其尚处在探索试点阶段,难免存在一些问题,本文拟对其进行分析,并提出相关的改进建议。
(一)存在的问题
1.收益上交比例偏高。目前,国有企业上交国有资本收益的比例一般为10%—15%,部分地区达到20%。尽管很多地方国有企业通过深化改革取得了一定发展,但过去由于机制、体制等原因遗留的问题尚未彻底消除,总体实力仍然较弱。在激烈的市场竞争形势下,很多企业切实需要进行战略转型和结构调整,急需大量资本金注入。对企业而言,上交比例越高,企业的现金流越少,在一定程度上会加大实际负担,削弱企业自我积累能力。
2.非国资支出占比较大。国有资本收益应当是用于国有企业改革发展和国有经济结构调整,但个别地方政府部门却把一些本该由政府公共预算列支的公益性项目和民生项目硬性安排由国有资本经营预算支出承担,影响了企业上...
所谓国有资本经营预算,是政府作为国有资产的出资人,凭借其所有者的身份,在法律法规明确的权限范围内,依法拥有或支配国有资本有关经营收益,并将取得的收益用于国有企业资本性投入和经营支出等方面。近几年来,在国资委和财政部门的大力推动下,国有资本经营预算制度逐步建立并有效实施,取得了积极效果。但是,由于其尚处在探索试点阶段,难免存在一些问题,本文拟对其进行分析,并提出相关的改进建议。
(一)存在的问题
1.收益上交比例偏高。目前,国有企业上交国有资本收益的比例一般为10%—15%,部分地区达到20%。尽管很多地方国有企业通过深化改革取得了一定发展,但过去由于机制、体制等原因遗留的问题尚未彻底消除,总体实力仍然较弱。在激烈的市场竞争形势下,很多企业切实需要进行战略转型和结构调整,急需大量资本金注入。对企业而言,上交比例越高,企业的现金流越少,在一定程度上会加大实际负担,削弱企业自我积累能力。
2.非国资支出占比较大。国有资本收益应当是用于国有企业改革发展和国有经济结构调整,但个别地方政府部门却把一些本该由政府公共预算列支的公益性项目和民生项目硬性安排由国有资本经营预算支出承担,影响了企业上交收益的积极性。
3.收益比例未考虑行业差别。目前,部分地区制定国有资本收益上交比例时采取的是“一刀切”的做法,即所有企业不分行业、不分规模,均按照同一比例上交。从企业具体情况来看,由于企业所处行业及规模的不同,其承受能力存在较大差别。按照相同比例上交国有资本收益,对能力相对较弱的企业来讲,是一笔负担较重的支出。
4.国资与财政的关系未能完全理顺。根据国有资本经营预算管理的相关规定,财政部门是国有资本经营预算的主管部门,应会同国资委开展国有资本经营预算的相关工作。国资委作为国有资本经营预算部门,负责研究企业国有资本经营预算的编制和执行等具体工作,企业国有资本预算收支均应通过国资委上报财政部门。而实际执行过程中,存在财政部门直接向企业收取收益或下拨资本预算支出,与国资委沟通不充分、衔接不到位的问题,使国资委作为国有资本经营预算部门的作用无法充分体现。
5.收益确认缺乏明确的规定。国有企业上缴国有资本收益时,以《企业会计制度》确认的净利润为基数,即以企业利润总额弥补以前年度亏损、上缴所得税、提取法定公积金和公益金后的余额,作为企业上交国有资本收益的基数。而《企业会计制度》没有考虑出资人的利益,企业按照应付税款法进行核算,不管支出是否合理,都可以列为支出,只需在纳税时进行调整。若企业将不予税前抵扣的支出列支,会造成企业净利润的减少,实际上侵害了出资人的权益,进而造成国有资产收益的流失。
6.预算支出安排过于简单。按照相关规定,国有资本经营预算应按照“统筹兼顾,适度集中,量入为出,保证重点”的原则编制,以国有经济布局和结构战略性调整为重点,将国有资本收益投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。而实际上很多地区在安排预算支出时,将企业上交的国有资本收益按比例返还给企业,留下小部分由国资委集中安排使用,这与国有资本经营预算的编制原则和使用规定不符。
(二)完善建议
1.正式颁布《国有资本经营预算办法》。目前,国务院出台的有关国有资本经营预算的规定是一个较为宏观的试行意见,很多地方政府依据试行意见出台的具体办法在上交比例、支出范围等方面存在一定差异。为更规范、更全面地做好国有资本经营预算工作,应尽快以国家法律法规的形式颁布《国有资本经营预算办法》,提高国有资本经营预算的权威性、约束力。笔者认为,在《国有资本经营预算办法》中,一要明确国有资本经营预算的实施范围,确保国有资本经营预算实现全覆盖;二要明确国有资本经营预算相关主体的职责,构建科学、合理的运行机制;三要明确国有资本经营预算的编制目标、内容及程序,完善国有资本经营预算制度的相关要素;四要明确国有资本收益和支出的范围,确保国有资本经营预算收支的规范性和合理性。
2.完善国有资本经营预算的相关体系。构建科学有效的组织、编制、执行和监督体系,是确保国有资本经营预算制度成功实施的关键环节。一是按照“职能清晰、权责对等、有效配合、注重效率”的原则,构建完善的预算组织体系,确保国有资本经营预算制度的有序开展;二是按照“目标明确、统筹兼顾、科学合理”的原则,构建规范的预算编制体系,形成国资委、国有资本运营机构、国有企业为主体的三级编制模式;三是按照“级次性、可比性、激励性”的原则,构建科学的预算执行体系,完善预算执行效果的报告、评价和激励三个方面的相关制度;四是按照“内外监督相结合、监督权责相统一、成本效益相匹配”的原则,构建有效的预算监督体系,保证国有资本经营预算取得预期效果。
3.健全国有资本经营预算的管理机构。国有资本经营预算工作的政策性和专业性较强。开展好国有资本经营预算,要求各预算主体必须设立专门的管理机构,配备相关的专职人员,为推进国有资本经营预算工作创造必要的条件。一是健全国资委的预算管理机构,成立国资委预算委员会和设立专门的管理机构,履行好国有资本经营预算收益收取、支出安排、预算编制等工作职责;二是健全财政部门的预算管理机构,在财政部门内部设立国有资本经营预算管理机构,专司国有资本经营预算管理工作,发挥财政部门在国有资本经营预算中的职能作用;三是健全全国人大的预算管理机构,建立国有资本经营预算管理委员会和设立专门的管理机构,参与预算的审核与审查,切实发挥全国人大在国有资本经营预算中的监督作用;四是健全企业的预算管理机构,设立企业预算管理委员会和专门的管理机构,确保企业国有资本经营预算工作及时、有效的开展。
4.建立国有资本经营预算的责任追究制度。建立必要的责任追究制度,就是重点对国有资本经营预算中的投资性项目支出进行监督和问责。当出现投资性项目决策失误造成国有资产损失、投资性项目支出未达到预期目标等行为时,对国有资本经营预算部门和企业追究责任,以此增强预算决策机构的责任意识,促使其建立科学规范的决策机制和完善的决策程序,防止决策中的随意性、盲目性,杜绝国有资本投资性决策过程中的腐败现象和舞弊行为。■
责任编辑 张璐怡