编者按

会计信息作为市场经济信息最为重要的组成部分，是社会诚信最直观、最具体、最普遍的体现。就此角度而言，会计监督可说是整个社会诚信建设的重要内容，是维护国家经济信息真实、安全的重要保障。做好会计监督工作，不仅是财政部门的重要职责，也是进一步完善社会主义市场经济体制、推进财税改革和搞好宏观经济调控的必然要求。2012年是实施“十二五”规划承上启下的重要一年，也是财政监督科学发展深入推进的一年。在此关键之年，认真总结会计监督工作过去所取得的成效，分析当前所面临的形势以进一步做好下一阶段工作显得尤为重要。鉴于此，本刊本期特刊发财政部监督检查局局长、财政部会计准则委员会委员、中国注册会计师协会常务理事吴奇修的《启航新征程监督再进行——关于财政部门会计监督工作的一些思考》一文，希望对广大会计工作者及财政监督部门深入认识会计监督工作、切实做好会计监督工作起到有效的指导作用。

立信乃会计之本。真实的会计信息，是市场经济运行的信息支撑，是市场资源合理配置的重要基础，也是制定和落实国家宏观调控政策的重要依据。从这一角度而言，加强会计监督，切实规范企业会计核算和会计师事务所诚信执业，既是财政部门参与经济管理、履行市场监管的重要职责，也是整个社会诚信建设的重要内容，它在构建和完善社会主义市场经济、加快转变经济发展方式、治理腐败和维护社会公平正义、实现财政科学化精细化管理、保持本国和全球资本市场稳定等方面发挥着不可替代的重要作用。

一、财政部门会计监督工作取得明显成效

财政部从1999年开始组织会计信息质量检查。1999年以前，国有企业要向财政部门报送报表，财政部门对企业报表进行审批。随着1999年修订后的《会计法》的颁布实施，财政部门不再对企业财务报表进行审批，改由会计师事务所进行审计。在此背景下，财政部监督检查局于1999年组织开展了第一次全国会计信息质量检查。2002年年底，财政部党组决定，把原来委托中国注册会计师协会行使的会计师事务所行政监管职能收回，其中监督检查和处理处罚职能交由监督检查局负责。十多年来，财政部门切实履行《会计法》和《注册会计师法》赋予的会计监管职责，以综合治理会计信息失真为目标，以会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查为主要手段，依靠财政部驻各地财政监察专员办事处（下称专员办）和地方财政监督检查机构两支基本监督队伍，逐步建立了与经济社会发展相适应、与财政管理和财政改革相协调、与国际先进水平相接轨的会计监督体系，构建了法制规范、职责明晰、运转协调、监督高效的会计监督长效机制，有力促进了会计信息质量和注册会计师执业质量的全面提升。

（一）理清监督思路，构建监督机制

通过多年的会计监督实践，财政部门逐渐探索形成了一套行之有效的会计监督思路：第一，坚持将会计监督与财政中心工作相融合，始终坚持服务于财政管理和改革，紧紧围绕涉及人民群众切身利益的热点、难点问题，加大对重点领域、重点行业、重点企业的监督检查，充分发挥了会计监督对国家宏观调控和财政管理改革的基础保障作用。第二，坚持专员办和地方财政部门两手抓，在重点发挥专员办对中央企业、上市公司和证券资格会计师事务所监督作用的同时，充分发挥地方各级财政部门就地监督的作用，加大对地方企事业单位和中小会计师事务所的监督检查，全面提升整个社会的会计信息质量。专员办与地方财政部门的会计监督工作构成了点面结合、相互补充的关系，大大提升了会计监督的规模效应。第三，坚持将企业会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查相结合，形成了覆盖全面、运转协调、立体高效的会计监督体系，丰富和充实了单位内部监督、注册会计师审计监督、政府行政监督“三位一体”会计监督体系的内涵，大大提高了会计监督的工作成效。第四，坚持将会计监督检查和会计基础管理相结合，建立完善会计师事务所业务报备制度，研究建立财务报表单一来源平台，会计监督检查与会计法规建设、准则制定、行业准入、资质管理等相互协调、相互促进的长效机制正在逐步形成。

（二）突出监督检查重点

1999年以来，财政部门累计检查企事业单位44000多户，处理处罚违规会计师事务所700多家，处罚违规注册会计师1300多人，依法查处了一批具有重大影响的会计造假案件，严肃追究了一批违规企业和责任人，有力整顿和规范了会计秩序。会计监督检查始终围绕以下几个重点展开：一是紧紧围绕国家宏观调控，加大对房地产行业、医药卫生行业、日化行业、能源交通行业的检查力度，服务于房地产宏观调控、医疗卫生体制改革、控制通货膨胀等中心工作，取得了良好的社会效果。二是紧紧围绕新会计审计准则的贯彻实施，组织专员办重点加大了对率先实施企业会计准则的国有大中型企业和上市公司的监督检查，确保准则得到全面的贯彻实施，保护投资者利益。三是紧紧围绕财政中心工作，组织地方财政部门加大了对行政事业单位的监督检查，每年检查行政事业单位近万户，确保预算制度改革落实到位。四是切实强化对会计师事务所的行政监督，专员办对证券资格会计师事务所实行了“点对点”监管，每三年轮查一遍，地方财政部门重点加大了对非证券资格中小事务所的行政监督，每五年轮查一遍。

（三）充分利用检查成果，扩大社会影响力

自1999年开始，财政部连续发布了22期会计信息质量检查公告，将检查和处理情况通过电视、报纸、网络媒体向社会公开曝光，引起了全社会的广泛关注，有效震慑了会计造假行为，树立了财政部门的监管权威。特别是近年来，财政部采取了“逐办逐户”详细公告的形式，对专员办检查的所有企业和会计师事务所的主要问题、处理处罚及整改落实情况进行全面公告，既对存在严重问题的企业和会计师事务所进行重点曝光，又对会计信息质量较好的企业和执业质量较好的会计师事务所予以表扬。新华社、《人民日报》、《经济日报》以及人民网、新华网等媒体都在第一时间进行了报道。新华社文章指出，财政部将会计信息质量检查和处理处罚情况向社会公布，将典型案例向社会公开曝光，有效扩大了会计监督的成效，对会计造假行为起到了有效的震慑和警示教育作用，取得了良好的社会效果。

（四）积极协调国内国际，综合治理会计信息失真

一是加强国内协调。治理会计信息失真是一个庞大的系统工程，需要政府部门、会计师事务所、会计从业人员以及社会各方面齐心协力、共同推动。财政部作为行业主管部门，积极协调审计署、国资委、银监会、证监会等相关部门，共同构建了以财政部为主导的，互有分工、相互协作、运转协调的会计监管体系，有效形成了监管合力。财政部内部形成了财政监督机构、会计管理机构、法制机构协同配合的工作机制，从会计管理的不同环节和角度发挥各自职能作用。同时，财政部综合利用行政监管、行业自律、教育培训等多种手段，切实加强会计行业诚信建设，从根本上促进会计信息质量的全面提升。二是加强国际监管协调。在国际交流与合作中，我们坚持平等互利、相互依赖、充分尊重对方法律和主权的原则，与许多国家和地区建立了良好的合作关系，在会计监管跨境合作方面做了大量的工作。通过积极开展国际交流与合作，充分发挥中国在国际会计监管中的影响和作用，努力推动会计监管的国际协调和等效。我们与欧盟在注册会计师审计公共监管等效方面取得了重大的阶段性成果，欧盟已于2011年1月认可中国注册会计师审计监管与其等效；在应对美国公众公司会计监管委员会（PCAOB）入境检查方面坚决维护了国家利益；与香港特别行政区签订了会计监管合作协议。中国会计监管模式得到了国际会计界的高度赞赏和认可，中国在国际会计舞台上发挥的重要作用也越来越显现。

二、会计监督工作面临的新形势与挑战

目前，我国经济社会发展面临的国内外环境依然错综复杂。但总的来看，经济社会的发展形势对加强会计监督工作更加有利，新形势下会计监督工作大有可为。

一是国务院领导和财政部领导高度重视会计监督工作。国务院总理温家宝在财政部上报的关于会计监督工作的报告上批示：“同意报告提出的进一步加大会计监督力度，综合治理会计信息失真问题的意见。”并要求国务院相关部门（国资委、证监会、银监会）协调配合。近年来，国务院副总理李克强、王岐山等领导多次就会计监督工作做出重要批示。财政部部长谢旭人多次强调要加强会计信息质量、会计师事务所执业质量的监督。

二是各项法规制度的不断完善，会计审计准则体系的有效实施，企业内部控制规范的顺利出台，夯实了会计监督工作的制度基础，为加强会计监督提供了重要的制度依据，大大充实了会计监督的内容。

三是财政部门会计监督的思路更加明晰，会计监督队伍建设、机制建设进一步得到加强，会计监督主导地位更加巩固，为会计监督工作的深入开展奠定了坚实的基础。

四是会计监督的社会影响不断扩大，特别是自会计信息质量检查公告采取逐户详细公告以来，社会公众和舆论媒体对于会计监督工作更加关注和支持，与有关部门的沟通协调和监管合作不断深化，为会计监督工作提供了有利的社会环境。

五是中国会计监督在国际上的地位和作用更加突出。具有中国特色的会计监督模式逐步得到欧美等国的认可，在国际会计监管合作中发挥着越来越重要的作用，国际话语权和影响力迅速得到提升。

但我们也要清醒地认识到，新时期会计监督工作面临的挑战也更艰巨。

一是新时期会计监督肩负着更加重要的政治使命和社会责任。中央经济工作会议提出“稳中求进”的工作总基调，要求准确把握宏观调控的力度、节奏、重点，根据形势的变化及时做出预调、微调。这就对会计信息的真实性、及时性提出了更高的要求。随着经济波动加大，资本市场持续低迷，“绿大地”、“胜景山河”欺诈上市等恶性案件频繁发生，严重损害了投资者利益，打击了社会公众的信心，社会上对政府加强会计监管的呼声更加强烈，财政部门会计监督任务更加艰巨。

二是会计信息失真的形势依然严峻。虽然目前会计造假的势头有所遏制，但会计信息失真的情况尚未根本扭转。近几年检查发现，会计信息失真在不同类型企业表现出不同特征，上市公司为粉饰业绩随意调节利润的问题比较突出，国有企业财务管理仍需规范，外商投资企业隐瞒利润、偷逃税款的情况比较普遍，不少民营企业通过编制虚假会计报表骗取银行信用，部分会计师事务所存在审计程序不到位、甚至故意出具虚假审计报告等问题。随着经济的发展，新产业和新业务不断涌现，企业经营更趋国际化，经济交易和会计核算更加复杂化，信息技术在会计中更加广泛应用，会计舞弊的手段也变得更加隐蔽和复杂，查处的难度大大增加，对会计监督的能力提出了更高的要求。

三是监管对象点多面广与监管力量薄弱之间的矛盾依然突出。会计监督面对的监管对象包括7900多家会计师事务所、9万多名执业注册会计师和上千万户各种类型的企事业单位。相对于如此庞大的监管对象，财政系统会计监督力量和监督资源相对有限，会计造假被查处的机率相对较低，加上处理处罚措施有限，违规成本偏低，严重制约了会计监督职能作用的充分发挥。

四是会计监督工作整体推进不够。虽然会计监督工作不断加强，但各地会计监督工作的开展还不均衡，监管理念、监管水平、监管质量、工作进展等参差不齐。有的地方缺少整体工作规划，工作目标和思路不明晰；有的地方对会计监督工作重视不够，投入严重不足，影响了工作成效。

五是会计监督国际化的挑战。在国际化背景下，会计监管肩负着更加重要的使命和责任。自2010年年底以来，在美国上市的中国概念公司财务造假和信息披露问题受到了广泛关注，在开展国际会计监管合作时，如何与有关国家和地区监管机构进行沟通协调，如何进一步加强相互的信任和合作，准确把握维护国家经济安全和履行国际义务的平衡点，也是我们面临的一项新的考验。

三、明确思路，进一步做好新形势下的会计监督工作

根据新形势新任务，当前和今后一个时期，会计监督工作的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以服务于国家宏观经济调控、服务于市场经济健康发展为目标，以促进财税体制改革、促进金融资本市场秩序稳定、促进经济社会发展为主线，统筹专员办和地方财政部门的监督力量，综合运用会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查两个基本手段，实现会计监督的法制化、规范化、信息化、整体化，不断提高会计监督的层次和效果，全面提升会计信息质量和会计师事务所执业质量。

（一）提高认识，进一步将会计监督融入经济社会发展的全局

会计信息失真，不仅仅是会计问题，也是经济和社会问题，甚至是事关经济社会发展全局的政治问题。要不断增强政治意识，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为工作的出发点和落脚点，牢牢把握宏观调控的脉搏，密切关注重大财税政策的执行情况，促进重大决策的贯彻落实。要不断增强大局意识，注重揭示违法违规问题所反映出的制度缺陷和管理漏洞，及时反映情况，提出有针对性的意见建议，促进改革，健全管理。要不断增强责任意识，加大对违法违规行为的惩治力度，提高会计造假成本，促进守法经营、依法执业。严格依法行政，积极推进政务公开，进一步健全完善检查名单公示制度和检查结果公告制度，不断增强会计监督的透明度和社会公信力。

（二）突出重点，进一步加大会计监督力度

会计监督工作应当紧紧围绕国家宏观调控的目标和任务，紧紧围绕财税体制改革的需要，紧紧围绕社会关注的热点、难点问题，进一步加大监督检查力度。要进一步加大对涉及保障性住房建设、教育、医疗、交通、能源、公用事业等领域的监督检查，切实保障和改善民生；选择国家重点扶持的科技创新、节能环保、战略性新兴产业、国家重大基础设施建设项目进行检查，反映积极财政政策在推动经济发展方式转变方面的效果；针对增值税、资源税、消费税等财税制度改革，选取一批有代表性的企业进行检查调研；开展行政事业单位会计信息质量检查，严查一般性财政支出，打击乱收费、私设“小金库”等财政违法行为，服务于财政预算制度改革；重点加强对金融机构、上市公司、小微企业的监督检查，防范金融风险和财政风险。在会计师事务所检查方面，坚持对证券资格事务所“三年轮查”和非证券资格事务所“五年轮查”的制度安排，通过强化监管，充分发挥注册会计师审计的辐射作用。要将会计信息质量检查与会计师事务所执业质量检查相结合，充分发挥双向延伸检查的优势，提高检查成效和威慑力。

（三）统筹规划，进一步建立健全会计监督长效机制

会计监督点多面广，必须合理统筹监督资源，制定切实可行的监督规划，加大覆盖面和威慑力，重视会计监督的长效性和可持续性。要深入分析形势，明确任务，迎接挑战，使会计监督在未来的发展有新目标、新思路、新举措、新成绩。要及时总结推广会计监督工作的成功经验，进一步加强重点检查、日常监管、处罚公告等方面的制度建设，构建会计监督长效机制。要注意加强与有关监管部门的沟通协调，建立监管合作机制和信息共享制度，推进会计报表单一来源机制建设，形成对会计秩序的全面、立体、综合监管新格局。

（四）强化基础，进一步促进会计监督工作规范发展

要实现会计监督工作的全面协调可持续发展，必须筑牢会计监督工作的各项基础。一是大力推进人才队伍建设，坚持以人为本，强化业务培训和学习，特别是结合业务实践，边检查边学习，边检查边提高。二是大力推进法治建设，做好《注册会计师法》、《会计法》及其配套法规的修订工作，提高会计监督工作的法治化、规范化水平。三是大力推进信息化建设，以会计信息质量检查软件和事务所行政监管系统为基础，进一步探索和完善信息化环境下的会计监督方式。四是大力推进理论建设，进一步强化会计监督基础理论和应用理论研究，积极探索构建从源头治理会计信息失真的理论方法体系，为会计监督实践服务。

（五）放眼全球，进一步加快会计监管国际化步伐

要适应经济全球化和会计国际趋同的要求，积极应对境外会计监管机构提出的跨境监管要求，按照“尊重主权、对等互信”的原则，坚决维护国家主权和经济安全，构建平等互利的监管合作机制。要进一步加大会计监管国际合作与协调的力度，继续做好与PCAOB的双边监管合作谈判，深入推进与欧盟会计审计监管合作的进程，充分落实好与香港会计监管合作的各项措施，进一步扩大我国在国际会计监管领域的话语权和影响力，为实施中国企业“走出去”战略创造良好环境，提升中国企业的国际竞争力和公信力。■

责任编辑 李卓