目前事业单位的财务工作主要执行《事业单位财务规则》（1997年实施）及相关主管部门发布的规章制度，这些法规是从出资者角度，以保证国有资产安全、有效使用为核心目的。随着财务体制逐步向“自收自支”过渡，事业单位开始从事服务性收费以满足资金需求，市场化的经营方式与事业法人的主体性质构成了事业单位财务管理的“双重”属性——既要满足经营风险的管控，又要遵从政府对事业单位的监管。因此，如何协调“双重”属性的管理要求，尤其是突出风险管理的客观需要，成为事业单位财务管理必须解决的问题。本文拟以教育部考试中心为例，剖析其财务制度建设的作法，希望能够为事业单位财务管理工作提供借鉴。

一、财务制度建设的目标

教育部考试中心（以下简称中心）成立于1987年，为教育部“指定承担教育考试专项职责任务并赋有部分行政管理职能的直属事业单位”，中心负责全国普通高校、成人高校招生入学统考的命题、评卷、成绩统计分析与评价工作，并承办教育部批准的海外委托和社会委托的考试。中心现有10多个内设部门以及5个从事考试服务的下属独立企业、事业法人；财务机构包括财务处、会计核算中心、资产管理处，负责中心本级各处室财务管理以及对下属单位的财务监督、审计。

近年来，中心各项事业快速发展，承办的海外考试与社会考试规模不断扩大，资产总量增长明显；与此同时，以风险防范为核心的合同管理、下属单位管理、资金管理等需求日益迫切。从2007年开始，中心按照“科研先行、科技引领”的原则，联合国内高校成立课题组，着手财务管理模式和财务制度建设的研究，修订和新建财务制度，使之既能满足国家审计监督的要求，又能适应中心事业健康发展的需要。

二、财务制度建设的内容

（一）已有财务制度的整理

在财务制度建设初期，课题组在整理了国务院、财政部、教育部等部门发布的相关法律法规后认为，中心现有财务制度基本覆盖了中心各项业务，制度建设应是对这些制度的调整、补充和发展，使其更加系统和科学。因此，中心整理了现有财务制度，形成《教育部考试中心财务制度汇编》。

（二）财务制度的体系框架

1.财务制度整体内容。为了实现“系统”和“控制”的财务制度目标，课题组借鉴了《企业财务通则》（以下简称财务通则）和《内部控制基本规范》（以下简称内控规范）的内容，形成了彼此呼应、相辅相成的“交叉式”制度框架（如图1）。

课题组认为，财务通则和内控规范表述方式虽有差异但风险管理宗旨一致，考虑到事业单位改革仍在进行中，财务通则的形式易于被各方接受，因此，中心财务制度整体上以财务通则规范的内容为主线，将内控规范中的“风险评估与控制活动”作为财务通则中的一部分单独列示，并且，先从“财务风险”着手、陆续推进到“全面风险”管理。

2.财务制度的层级分类。法律有“上位法”和“下位法”之分，我国《立法法》就将法律由高到低分为“法律法规”、“部门规章”、“规范性文件”等层次。课题组认为，中心的财务制度也应进行分级，一是有利于统一各级财务制度的名称和体例，二是有利于明确各级财务制度的功能定位，避免功能重叠或缺失。

具体而言，中心将财务制度分为四级：

第一级为统领性制度，包括“财务管理制度”和“会计核算制度”，分别规范中心财务管理活动和财务报告的编制。第二级是对第一级的具体化，包括对下属单位的管理、预算管理、货币资金控制、国有资产管理、政府集中采购、财务审批权限、财务支出标准、财务报告制度、财务分析、信息系统、内部审计、人员培训、职业道德、风险管理，会计岗位轮换、会计档案管理等。第三级是对第二级的细化，解决操作中的具体问题，包括差旅费开支、交通补助、办公设备配置、合同管理、专项资金管理等。第四级为其他项，规范中心代管的专项资金，包括自学考试委员会财务制度、高等教育学会自学考试分会财务制度、国家题库建设资金制度等。

（三）财务制度的书写体例

中心现有制度产生于不同时期，制度名称、语言习惯、行文格式等不一而同。课题组分析了各类制度用语的差异，并借鉴国家相关部门立法实践，对中心财务制度的表达方式进行了统一。

1.明确制度名称的表述。规章的名称应当完整、准确、简洁，能够集中体现规章的实质内容。中心现有财务规章基本符合表述的要求，需要将法规主体统一为“教育部考试中心”，不再使用简称“考试中心”；另外，修改后的规章要标明“20××年×月第×次修改”的字样。

2.明确各层级财务制度的命名方式。

（1）制度，是“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则”，属于基础性、原则性的文件。“制度”被归类为第一层次的名称，包括“教育部考试中心财务管理制度”和“教育部考试中心会计制度”。

（2）规定，是对某一方面行政工作比较全面、系统的规范，“规定”一般既有实体内容，又有程序规范。

（3）实施细则，是为贯彻实施某具体法律、法规，结合本单位实际情况，对上位法全部内容、某一方面或某一条做出的全面、完整的细化规定。

“规定”和“实施细则”被归类为第二层次的名称，其中，属于中心制订的规则命名为“××规定”，属于中心按照国家相关规定制订的具体措施命名为“××细则”。

（4）办法，是对某一项行政工作具体的规范，与“规定”相比，“办法”规范的事项更小、更细致，强调上级对下级的指导性，且侧重于规范程序、具有很强的操作性。

（5）实施办法，是贯彻实施某具体法律、法规，结合本单位实际情况，对上位法中部分需要细化的内容做出的具体规定，不要求系统、完整，需要细化几条就规定几条。

“办法”和“实施办法”被归类为第三层次的名称。

3.明确财务制度的用词。参照国家立法的语言习惯，中心规范了财务制度建设中的词语规范。例如：当制度论证尚未完全成熟的特殊情况，实践中一般使用“暂行”或“试行”。但是，“暂行”侧重于对时间效力的限制，而“试行”的强制力比较模糊，因此，应统一用“暂行”。

（四）财务制度设计的方法

针对每项财务制度，课题组采用先讨论核心问题、然后形成制度的方式，每项制度、每个条款都附有相关的说明材料，形成初稿后进行反复论证，保证制度建设的科学性。

例如，对于《教育部考试中心财务管理制度》，建设程序包括：

首先，明确制度的定位。作为第一级统领性制度，规定财务管理的内容和基本原则，因此要体现出系统性和完整性。

其次，明确制度要解决的主要问题。财务通则规范了国有企业（或企业化经营的事业单位）财务管理，其划定的企业财务管理体制、资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配、重组清算、信息管理、财务监督等环节反映了财务管理的本质活动，具有借鉴意义。中心属于事业单位，可参照财务通则的框架并结合行政事业单位规定，将形式与内容有机结合。

具体来说，中心目前财务状况良好，财务管理以控制资金使用过程风险为核心。在筹资环节，中心资金来源以事业投入和自主经营为主，外部融资的比例较小，下属单位借款是控制重点；在投资环节，要着力解决投资项目可行性论证、资金调配、投资安全，随着中心事业扩张，这部分将成为财务管理要点；在经营环节，要考察资金的使用效益，进行成本核算，尤其要保证资金运用的安全性，防止任何资产的非正常流失、杜绝腐败发生；在收益分配环节，中心的事业属性决定其收益分配的单一性，主要问题是内部资源的分配；在重组清算方面，随着中心事业的发展，经营方向的调整、经营格局的重置会引发重组与清算业务发生，这部分内容需适当前瞻。

第三，形成制度。作为原则性的规定，财务管理制度可以超前于实务，可以将某些目前还没有但未来会有，或者说将来一定要做的工作写入制度，为未来的工作提供政策性依据，维护制度的完整性和一贯性。

三、财务制度的实施

（一）理顺管理体制、落实权责

财务管理制度能否真正发挥效果，关键在“人”，包括财务主体的最高管理者和制度的执行者。事业单位多由政府部门转型而来，机构设置和人员编制大多沿用行政体制，大部分人潜意识中仍重行政任务、轻财务管理，风险控制的内动力不足。为此，应明晰各类事业单位的属性，划分出“行政”、“非营利组织”、“企业”，以科学的治理机制强化管理，但这种改革还需要一段时间。现实的做法是，通过落实内部管理权责，激发部门和人员的管理热情，这需要将财务制度的落实和人事制度的考核结合，形成有效的激励机制。

（二）提高财务地位、保证执行

经验表明，财务制度的有效落实必须要有强有力的管理支持，这种支持以最高管理者为核心、以财务部门为辅助。以中心为例，中心的最高决策机构是主任办公会，下设“财经工作领导小组”，由中心主任、副主任和各部门负责人组成，对中心重要财经事务进行论证、咨询、审议和监督管理。

（三）分类指导、重点管理

中心本级承担政策性考试的指导工作，下属单位从事市场性质的经营服务性活动。对下属单位的管理，中心目前采用“放水养鱼、保证抓鱼”的方式，即经营权利下放，激发下属单位的经营主动性；财务权利适当集中，保障事业集团的财务安全性。

基于这种财务管理策略，中心整体财务制度融合了财政管理和经营管理双重需要，制订的财务制度原则上适用于中心本级和下属单位。因其经营的特殊需要，下属单位可以在中心财务制度的框架内细化执行办法，使之原则上与整体制度保持一致、操作上体现个体情况的客观差异性。■

（本文为全国教育科学“十一五规划”教育部重点课题＜GFA097011＞的阶段性成果）

责任编辑 武献杰