2007年9月国务院下发了《关于试行国有资本经营预算的意见》，结束了国企13年不向政府分红的历史，目的是抑制国企资金闲置、利用效率不高、过度投资的现象，同时增加财政收入，实现全民拥有的企业为全民服务的宗旨。但是由于历史、监管及企业内部的问题，使得国企分红面临现时困境。本文将围绕国企分红中出现的困境剖析其出现的深层次原因，并进一步提出完善建议。

一、国企分红的现时困境

1.与央企庞大的利润相比，上交红利有些少。目前，央企上交红利标准分为三类：烟草、石油石化、电力、电信、煤炭五个资源性行业的上交比例为10%（从2011年起，中国烟草等15家央企的比例提升到15%）；钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企业的上交比例为5%；军工企业、转制科研院所企业三年内暂不上交。而资料显示，国外或者是我国民营企业在分红方面一般成长型企业是10%～20%，成熟型企业是50%。可见，我国国企的红利很低。据资料显示，从2007年试行至2009年，中央财政共收取中央企业国有资本收益1572.2亿元，而单2009年央企利润总额就高达8151.2亿元，相比可观的央企利润，这个数字实难令人满意。

2.纳入资本经营预算的国企数量较少，覆盖范围有待扩大。目前纳入国有资本经营预算的只有国资委监管的100多家中央管理企业，而实际上中央82个部门所属的6000多户企业也是国企。按照《关于试行国有资本经营预算的意见》的要求，这部分国企也应该纳入预算范围内。虽然这些部属央企大多数为亏损企业，但基于对央企规范管理和公平对待考虑，确实应扩大上交红利的国企覆盖范围。但由于历史原因和体制因素的障碍，这些企业分属于不同的中央部门，部门利益错综复杂。一方面，亏损的企业愿意纳入预算范围，因为还可能从国有资本经营预算中获利，而盈利好的企业却会用各种理由拒绝纳入。另一方面，由于体制因素导致纳入后无法上交红利，如A公司和B公司是盈利质量良好的国有控股上市公司，但如果想从这些公司收取红利，须通过其参股或控股的国有集团公司收交，而集团下属还有很多分公司，综合核算后可能集团毫无利润可言。因此，扩大国有资本经营预算范围难度较大，是目前急需解决的问题。

3.国企分红纳入公共预算的支出较少。从现存制度设计来看，国企上交的利润主要用于国有经济布局和结构调整、支付国企改革成本等，同时预算方案中强调，在必要时可部分用于社会保障等项支出，这实际上削弱了社会保障等项支出的重要性，意味着国企分红最终可能仍以国企内自我消化为主。据2010年5月11日财政部公布的《国有资本经营预算编制情况》显示，2007～2009年共收取央企国有资本收益1572.2亿元，而用于国有经济和产业结构调整、节能减排以及央企改革重组补助支出等方面的资本经营支出达1553.3亿元，仅有18亿元左右可能是用于社保等项目，即只有1%的国企红利与社保相关。而这与当前的收入分配改革相违背，假如有更多的国企红利用于社会保障支出，就可以大大缩小行业收入差距，缓解收入不公平的现象。实际上，我国目前在收入分配方面面临着巨大挑战，需要重新调整公共支出重点，提高教育和医疗卫生等许多社会服务的公平性和效率，这对于实现国家的发展目标具有非常重要的意义。

二、深层原因探析

1.内部人控制可能导致国企分红依据不实。国家进而全体人民是国企的出资者和所有者，而管理者是由国资委委派承担代理责任的，由于双方利益最大化的衡量标准存在分歧，使得双方努力的目标可能不一致，国家要求分配股利，而管理者更倾向于将利润留存在企业中。朱珍（2010）的研究表明：一方面在上交红利过程中，央企采取提高管理者奖金、增加在职消费等手段转移利润或进行过度投资减少现金流量；另一方面央企外部缺乏行之有效的事前监督机制和激励机制，央企既无压力也无动力上交利润，且其内部人极有可能利用体制漏洞追求经济人利益的最大化，从而使国有资产流失，红利也就无法如期如实上交。

2.难以确定体现国企自身发展特色的分红比例。企业规模、发展阶段、发展道路、发展前途不同，需要的资金需求也不同。从理论上说，国家应综合考虑各方面因素对不同企业实施不同的分红比例，以实现国企分红所要达到的原始目标。但现实中这种方法很难实现，因为很难将企业发展前途和愿景等进行定量分析，也很难将其与分红比例建立量化函数，而且对每个企业制定一个分红比例给征收管理工作也带来了困难。因此要求在综合考虑各个企业的情况下制定一个能反映大多数企业情况的分红比例，此分红比例既要体现提高国企资本利用效率、抑制过度投资、实现利润稳步增长的同时为人民谋福利，又不能使企业因上交红利而缺乏必要的发展资金、阻碍其发展。

三、对完善国企分红机制的建议

1.改善公司治理内部环境，加强企业自我监督。笔者建议，国企应该在内部增设对代理人的监督部门，通过合理的制度设计选择监管方监督代理人对资金的利用以及重要的管理决策，避免并及时发现代理人滥用资金为自己牟利的行为，将保护企业利益上升到保护国家利益的高度。当然除了监督还要给予其一定的激励措施，两者相结合才能有效地保证足额上交利润分红。

2.政府应加强监督监管，建立完善的央企审计制度。要加强对国企的监管，防止国企转移利润从而不正当减少上交利润。要加强对国企财务报表的审计以及重大投资项目的审核，避免企业变相增加成本、减少利润以及由于拥有大量闲置现金流而过度投资、降低资本利用效率的行为。政府监管具有行政效力，是比企业内部监督更有效的监管，是完善企业外部治理环境的重要措施之一。魏明海等（2007）的研究表明，处在执法水平高的地区的上市公司的过度投资水平显著低于处在执法水平低的地区的过度投资水平。这说明企业外部治理环境的改善能约束企业的过度投资行为，减少资本浪费、增加资本利用效率。同时，还应加强国企的信息披露，使其置身于全社会利益相关者的监督下，最终使国企分红在公平、公正、公开的基础上得以顺利实施。

3.要严格控制国有资本经营预算的支出方向，合理规划分配格局。央企上交的利润应用在合理的项目支出上，而正确又合理的支出方向应该遵从如下顺序：第一，支付包括职工安置和企业资产重组在内的国企改制成本，而这关乎到企业职工的切身利益，可以激发企业的发展后劲。第二，补充必须由国有资本控制但国有资本又严重不足的企业的国有资本金，对于一些基于国家战略层面和关乎全社会利益的央企，应该加大国有资本投入，间接地使群众受益。第三，向社保基金转入资金。国企利润的最终受益人应该属于全民，而将国企红利充实社保基金，才能最终使全民受益。第四，当国企红利解决了国企改制的遗留问题后，应重点用在社保、教育等公共事业支出上。这是国企分红的终极目的，它不仅充分体现了国企的内涵所在，也有利于推动公共事业的发展，减少民众因政府公共投入不足导致的被动支出，有利于解除民众的后顾之忧，促进消费、拉动内需，而消费的激活又能为国企的发展提供更大的市场需求支持，同时还有利于扭转我国经济发展过于依赖出口和投资的被动局面。从这个角度来看，国企分红用于民生乃是利国、利民、利企业的三赢选择。

[本文是教育部人文社科项目“基于可持续增长的国企分红机制创新研究”（09YJA630154）的阶段成果]

责任编辑 陈利花