时间:2020-03-11 作者:向伶双 赵业 虎富敏 (作者单位:中南财经政法大学会计学院 中南财经政法大学财务处)
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摘要:
国企分红即国企的收益分配,是各国政府依赖所掌握的国有股权对国企实施管理和控制的一种重要形式。世界范围来看国企向政府股东进行红利分配已经是一种普遍的做法,尤其是发达国家在这方面更是积累了丰富的经验。我国自2007年颁布《关于试行国有资本经营预算的意见》以来,国企告别了不交红利的时代,然而这并不意味着分红问题讨论的终止,相反随着国企改革的不断深化,国企分红问题变得越来越突出。基于此,本文通过总结国外国企分红的特点,并与国内进行对比,试图从中汲取有益的经验,为我国国企分红制度的改革提供支持。
一、我国国企分红历史变迁
我国国企在很长一段时期内实行的是“统收统支”的财政政策,即企业将利润全部上交财政,然后再从国家财政获得资金用于投资或者弥补亏损。随着国家税制改革的进行,1993年12月国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》,规定国企的税后利润全部归企业支配。这主要是因为当时国企的固定资产投资由拨款改为向银行贷款,企业要承担本金和利息费用,同时还承担了部分政府职能。
此后,随着国企改革的不断深入和社保体系的建立,国企的经营状况和社会负担已大为改观。2006年2月世行发布了一份关于《...
国企分红即国企的收益分配,是各国政府依赖所掌握的国有股权对国企实施管理和控制的一种重要形式。世界范围来看国企向政府股东进行红利分配已经是一种普遍的做法,尤其是发达国家在这方面更是积累了丰富的经验。我国自2007年颁布《关于试行国有资本经营预算的意见》以来,国企告别了不交红利的时代,然而这并不意味着分红问题讨论的终止,相反随着国企改革的不断深化,国企分红问题变得越来越突出。基于此,本文通过总结国外国企分红的特点,并与国内进行对比,试图从中汲取有益的经验,为我国国企分红制度的改革提供支持。
一、我国国企分红历史变迁
我国国企在很长一段时期内实行的是“统收统支”的财政政策,即企业将利润全部上交财政,然后再从国家财政获得资金用于投资或者弥补亏损。随着国家税制改革的进行,1993年12月国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》,规定国企的税后利润全部归企业支配。这主要是因为当时国企的固定资产投资由拨款改为向银行贷款,企业要承担本金和利息费用,同时还承担了部分政府职能。
此后,随着国企改革的不断深入和社保体系的建立,国企的经营状况和社会负担已大为改观。2006年2月世行发布了一份关于《国有企业分红:分多少?分给谁?》的报告,引起了业内人士和社会的关注。该报告指出中国国企的利润和改制收入属于公共收入,应当向国家分红。统计数据显示,2007年国企实现利润达1.62万亿元。充足的资金有利于企业的发展,但是过度的留存利润又可能引发企业的过度扩张而导致盲目投资。基于此,2007年财政部印发了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》,规定国有独资企业应该上交其年度利润,具体上交比例区别于不同的行业分三类执行:第一类是烟草、石油等资源型企业的上交比例为10%(从2011年起,中国烟草等15家央企的比例提升到15%);第二类是如钢铁、电子等一般竞争性企业的上交比例为5%;第三类军工企业等暂缓三年上交或免交。而对于国有控股和国有参股企业应付国有投资者比例则按照股东大会决议来确定。
目前由于国企在新一轮经济形势下业绩强劲增长,人们普遍认为5%和10%的分红比例过低;而且对于国有红利的去向,《关于试行国有资本经营预算的意见》规定,国有资本经营预算支出的主要方向是资本性支出,即扩大生产规模之类的投入和消费性支出、弥补国企改革成本等方面的费用性支出,而涉及民生的社保支出等项目只是在必要时才予以考虑。因此如何合理规划国企分红,使之既有利于国企财务的可持续增长,又能够实现国家作为出资人所应得的收益已成为当前讨论的热点话题之一。
二、国外国企分红经验总结
(一)西方主要国家的国企分红政策介绍
1.美国。美国政府对国企的管理主要采用两种方式,其中最有特色的是以美国阿拉斯加州为代表的,以独立的政府持股基金为中心的社会分红管理模式(张涛等,2010)。1976年美国阿拉斯加宪法修正案明确规定:本州内至少25%的全部矿产资源租金、矿区使用费、矿区出让收益、联邦矿产收入分成以及州级红利应设立为永久基金。这种永久基金以公共信托基金的形式存在,分为本金和利息,其中本金用于投资,而收益则用于向公民分红。从1982年起,阿拉斯加州政府连续多年向在该州居住6个月以上的公民发放红利,这使一大部分阿拉斯加人尤其是农村家庭收入的增加超过了10%。
2.英国。英国对国企的监督管理包括议会的法律监督、政府的宏观调控以及企业内部的经营管理。英国国企的最高管理机构是英国议会,议会直接代表公民,可以通过立法来确定国企的经营范围以及市场准入和销售领域等。议会可以随时审查国企的运行状况,并可做出相应的重大决策,包括撤销、兼并国企等。英国是中央和地方两级预算体制,而国企分红则纳入了中央财政预算体系,其利润分配由议会说了算,一般企业无论是盈利或者亏损,都作为国企红利,直接上交国库(卢铮,2007)。此外,在对国企利润分红制度的控制上,英国财政部通过发布“绿皮书”、“白皮书”来控制国企的投资方式,限定纳入国家财政预算的国企的外部融资额度,以优化其投资方向,使盈利较好的国企上交红利。
3.意大利。意大利的分红模式是典型的国家参与制。政府主管部门通过设置大型控股公司来实现对企业的控制,其结构就像金字塔,位于塔尖的是政府部门,中间是大型控股公司和二级持股公司,位于塔底的则是众多的基层企业。在国家参股模式下,国企上交国库的利润比例达到了65%,其余的则留在企业作为储备金和科研开发基金(李光贵,2008)。当企业偶然年份遭遇亏损时,国库部在必要时会从国企上交款中拨付部分款项用于企业补亏。
4.瑞典。瑞典国企一般实行股份制,其红利的分配由公司的董事会决议,而瑞典政府主要是作为股东行使出资人职责,要求企业实现股东价值最大化。瑞典国企的红利对政府来说意义重大,构成了中央财政预算的基本来源,因此其比例相对较高。例如,铁路业和电力业公司的利润分红通常为净利润的三分之一,甚至有时候企业还需要支付特殊红利(夏炳军,2007)。据统计,瑞典政府拥有全资企业43家,控股和参股企业14家,可以分为完全市场竞争企业和社会公共服务企业两类。其中完全竞争企业的利润占大多数,其分红是中央财政预算的主要来源。瑞典国家政策和法律规定,包括国企在内的所有企业在经营过程中必须充分考虑环保、公平、责任等社会问题。
(二)国外国企分红的特点及中外对比
1.国家以产权纽带参与分红政策制定。外国政府在国有资产管理上,一般不直接参与企业的日常经营,而是让企业以独立的法人身份出现,充分拥有自主权,按市场方式经营(汪平等,2008)。对于国企的高管,国外普遍实行严格的政企分离(张涛等,2010)。德国政府明确规定,国企高管及其下属不能来自政府机构,这就是被称为企业的直接经营者非政府官员化的原则。法国的有关法律规定,政府部长或议员级别的官员不得担任董事会成员,如果政府官员被任命为国企的董事长,就不再担任政府职务。国企的董事长、总经理必须来自企业界,是真正的职业经理人。因此在制定分红政策时并不是由政府一方决定,而是通过议会与国企董事会共同协商制定合理的分红政策,例如,瑞典和美国在制定红利分配政策时,需考虑的重要因素包括企业的盈利状况、财务状况、未来投资计划及风险等企业经营因素(汪平等,2008)。这种机制在一定程度上可以平衡约束性和自主性。而在我国,由于国企的历史发展过程中存在国有股“一股独大”的特点,我国央企高管其实也多是政府官员,两者经常交叉任职,所以政府的行政干预意识在国企的利润分配上表现突出。
2.分红比例普遍较高。在分红比例的确定上,欧美国家普遍保持在42%~65%的较高水平(陈少晖,2010)。新西兰2008年的国企净利润达到了5.98亿新西兰元,而国家则分得了70%(4.2亿新西兰元);挪威政府在2003~2008年的五年中,每年分得上市公司利润的20%~53%(匡贤明,2011)。而我国对国企规定的5%、10%、15%的比例与西方国家相比较低。此外,这三个比例对企业来说是一刀切的,实行起来也不是很灵活。
3.红利多用于公益用途。在红利的用途上,上述国家除部分用于弥补国企亏损外,大多数的红利都被投入了国家公益事业上,有的甚至直接向国民分红。而目前我国的红利分配首先用于支付国企的转制成本,剩余部分才用于社会保障基金的补充。
三、对我国国企分红的启示
1.提高分红率或直接分红给民众,使国企真正能体现国有的性质。我国目前国企分红是按照5%、10%和15%来确定的,然而这三个分红率的确定没有考虑到各行业各类别企业的增长潜力,也没有考虑到不同类型的国企的发展前景。相对来说,西方国家国企分红率的确定比我国要灵活得多,因此我们可以借鉴西方国家国企分红政策的思想,提高我国国企分红率的灵活性。我国可以将分红率分为固定和变动两个部分,其中固定部分是国家用来实施约束的工具,变动部分用来确保分红率的灵活性,可根据各行业及企业的不同类型确定。笔者认为,可将国企分为垄断国企和竞争性国企,垄断国企所获得的收益中有很大部分是因为其超然的垄断地位,并非其提高生产能力和自身努力等所获得的,因此可提高其分红率。同时,不同行业的投资机会、发展前景都不同,也需要按照行业的不同来确定分红率。
此外,国企目前分配的利润只占其净利润的极小一部分,剩余的部分作为留存收益留给企业扩大再生产,而剩余部分是否都用于再生产就有些令人生疑,并且国家队企业是否有足够的投资项目进行投资又缺乏监管。企业留存的资金越多,管理层过度投资、在职消费、违规发放员工福利的可能性就越大,这严重损害了普通民众的利益,也就使国企变得不具有国有的性质,没有使普通民众从中得到大部分利益(朱珍,2010)。而美国阿拉斯加州对每人每年几百至上千美元不等的分红,则让普通民众都能从国企分红中广泛受益。
2.完善我国国企的法人治理机制。西方国家国企的管理体制各不相同,而他们的共同点是国企的董事会扮演了重要的角色,政府没有为国企确定统一的分红率。目前我国国企的管理是多级委托代理制度,即各级人民政府—国有资产管理委员会—国有资产经营公司—企业董事会—经营者,可见企业的管理者直接受命于上级行政部门,而不是由董事会所决定的。在这种状况下,国企的管理就带有明显的行政色彩,董事会的职能被弱化,不能真正地发挥作用,这种法人治理机制的不完善导致了我国目前由政府设定分红率的现状。如果我国要与国际接轨,还需要在法人治理机制的完善方面多下功夫。
3.处理好分红支出用于公益事业和发展需要之间的比例。国务院颁布的《关于试行国有资本经营预算的意见》中明确指出,国有资本经营预算的具体支出范围应该依据国家宏观经济政策和不同时期国企改革和发展任务来统筹安排确定,在必要时可以部分用于社会保障等支出。也就是说,利润要首先满足发展的需要,其次才用于社会保障支出。笔者认为国企分红必须要让普通民众得到实实在在的实惠,这也并不是说国企的发展不重要,而是应该将两者同等考虑,使国企能够在可持续发展的同时,让广大老百姓受益。
[本文是教育部人文社科项目“基于可持续增长的国企分红机制创新研究”(09YJA630154)的阶段成果]
责任编辑 陈利花
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