原发票管理办法自1993年12月经国务院批准、财政部发布施行以来，对加强税源监控、保证税收收入发挥了积极作用。但随着经济社会的发展，管理办法在执行中出现了不少亟待解决的问题：一是制售和使用假发票、不依法开具发票等违法行为花样翻新且日益严重，管理办法规定的防控措施亟待完善；二是对发票违法行为的处罚力度偏轻，难以有效惩处和制止发票违法行为。为了解决上述问题，2010年12月20日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布修订后的《发票管理办法》，自2011年2月1日起施行。为便于大家理解修订后的《发票管理办法》的有关内容，现就其主要亮点进行解读，并结合《国家税务总局关于普通发票行政审批取消和调整后有关税收管理问题的通知》（国税发[2008]15号），对普通发票管理行政审批取消和调整后政策主要变化进行归纳提示。

一、新《发票管理办法》的亮点

1.防止假发票泛滥有关政策规定更加严格

近年来，制作、兜售、使用假发票的现象比较严重，税收监控手段被大大削弱。《发票管理办法》根据新情况，增加如下规定：禁止非法代开发票；不得介绍他人转让发票；对知道或者应当知道是假发票的，不得受让、开具、存放、携带、邮寄和运输；不得以其他凭证代替发票使用。同时规定税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道。

同时，《发票管理办法》简化了发票领购程序，从正面引导纳税人合法使用发票，拒用假发票。例如：取消了发票领购环节的资格审核程序，规定纳税人凭税务登记证、身份证明和发票专用章印模即可办理领购手续，主管税务机关应在5个工作日内发给发票领购簿；需要临时使用发票的单位和个人可以直接向税务机关申请代开发票，税务机关也可以委托其他单位代开发票，申请代开发票需要提供购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动的书面证明、经办人身份证明等。而且，《发票管理办法》还细化了印制发票的企业条件：一是取得印刷经营许可证和营业执照；二是设备、技术水平能够满足印制发票的需要；三是有健全的财务制度和严格的质量监督、安全管理、保密制度。同时要求税务机关应以招标方式确定印制发票的企业并发给发票准印证。

2.对虚开发票等违法行为作了进一步细化

一直以来，一些经营者不按规定开具发票，采用“大头小尾”、盗开发票、借用发票、借开发票等手段偷逃税款。有的经营者为招揽生意、迎合顾客，虚开、乱开发票，在为消费者虚报冒领、贪污公款犯罪提供方便的同时，逃避纳税义务。更有不少不法分子成立专门的开票公司大肆虚开发票，从中牟取暴利。《发票管理办法》对虚开发票的违法行为作了进一步细化，增强可操作性，并增加规定运用信息技术手段有效防范虚开发票行为：任何单位和个人不得为他人、为自己、让他人为自己或者介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。

目前比较常见的虚开行为是在发票联多开金额（多报销）而在记账联和存根联上少开金额（少缴税），形成“大头小尾”，很难一一查证。近几年，税务机关按照税收征收管理法的规定推广使用税控装置，并试点通过网络发票管理系统开具发票，税务机关也可借此直接监控纳税人开具的发票联信息，不必再依赖记账联和存根联信息，效果较好。因此，《发票管理办法》增加了如下规定：安装税控装置的单位和个人，应按照规定使用税控装置开具发票，并按期向主管税务机关报送开具发票的数据；国家推广使用网络发票管理系统开具发票；同时，对发票的开具、使用以及使用非税控电子器具开具发票等也作了进一步规范。此外，《发票管理办法》还增加了防止税务人员在发票管理上滥用职权、故意刁难纳税人的规定：税务人员利用职权之便，故意刁难印制、使用发票的单位和个人，或者有违反发票管理法规行为的，依照国家有关规定给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

3.对发票违法行为的惩处力度进一步加大

为进一步加大对发票违法行为的惩处力度，《发票管理办法》作了以下规定：一是提高了对发票违法行为的罚款数额。对虚开、伪造、变造、转让发票违法行为的罚款上限由5万元提高为50万元，对违法所得一律没收；构成犯罪的依法追究刑事责任。二是对发票违法行为及相应的法律责任作了补充规定，包括：对非法代开发票的，与虚开发票行为负同样的法律责任；对知道或应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄或者运输的，以及介绍假发票转让信息的，由税务机关根据不同情节，分别处1万元以上5万元以下、5万元以上50万元以下的罚款，对违法所得一律没收。三是对违反发票管理规定2次以上或者情节严重的单位和个人，税务机关可以向社会公告，以发挥社会监督作用。

4.拆本使用发票将受到重罚

原政策规定，发票不得擅自拆本使用。但同时规定，如因经营业务特殊须拆本使用发票的单位，应向所在地税务机关提出书面申请，并提供相关资料，经批准后方可拆本使用。然而正是这一政策漏洞，造成不少人通过拆本使用、单联填开发票，从而达到多抵扣税款、不缴或少缴税款的目的。2008年1月29日，国家税务总局下发了国税发[2008]15号文，将“拆本使用发票审批”、“使用计算机开具发票审批”和“跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票的审批”发票的5类行政审批项目予以取消，拆本使用发票按禁止行为进行管理。

在此基础上，《发票管理办法》规定，有下列情形之一的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款，有违法所得的予以没收：应当开具而未开具发票，或者未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，或者未加盖发票专用章的；使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据的；使用非税控电子器具开具发票，未将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，或者未按照规定保存、报送开具发票的数据的；拆本使用发票的；扩大发票使用范围的；以其他凭证代替发票使用的；跨规定区域开具发票的；未按照规定缴销发票的；未按照规定存放和保管发票的。而如果纳税人发生“丢失发票或者擅自损毁发票的；跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票，以及携带、邮寄或者运输空白发票出入境的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；情节严重的，处1万元以上3万元以下的罚款；有违法所得的予以没收。此外，《发票管理办法》删除了开具发票应“加盖单位财务印章”的规定，但仍要求“加盖发票专用章”。增加的这些政策变化也是实际操作中早已实行了的规定，而此次在《发票管理办法》中进行重申，更提升了其法律级次地位。

二、普通发票管理政策变化归纳提示

1.办理发票领购事宜审核更简便、确认期限更短

一是不再需要办理行政审批事项。原政策规定，依法办理税务登记的单位和个人，在领取税务登记证件后，向主管税务机关申请领购发票，经主管税务机关审核后，发放《发票领购簿》。国税发[2008]15号文规定，普通发票领购行政审批事项取消后，纳税人领购普通发票的审核将作为税务机关一项日常发票管理工作。纳税人办理了税务登记后，即具有领购普通发票的资格，不需办理行政审批事项。纳税人可根据经营需要向主管税务机关提出领购普通发票申请。二是办结时限更短。原政策规定，提供资料完整、填写内容准确、各项手续齐全，税务机关自受理之日起2个工作日内转下一环节；本涉税事项在20个工作日内办结。国税发[2008]15号文规定，主管税务机关接到申请后，应根据纳税人生产经营等情况，确认纳税人使用发票的种类、联次、版面金额以及购票数量。确认期限为5个工作日，确认完毕，通知纳税人办理领购发票事宜。

2.建立收支粘贴簿、进销货登记簿或者使用税控装置成为必要

国家税务总局令第16号规定，定期定额户应建立收支凭证粘贴簿、进销货登记簿，完整保存有关纳税资料，并接受税务机关的检查。国家税务总局令第17号要求，达不到建账标准的个体工商户，经县以上税务机关批准，可按照税收征管法的规定，建立收支凭证粘贴簿、进货销货登记簿或者使用税控装置。即从政策理解上，建立收支粘贴簿、进销货登记簿或者使用税控装置是一种可做可不做的行为，不是一种强制性标准规范。

而国税发[2008]15号文规定，建立收支粘贴簿、进销货登记簿或者使用税控装置行政审批事项取消后，对生产、经营规模小又确无建账能力的纳税人，建立收支粘贴簿、进销货登记簿或者使用税控装置的确认按下列规定实施：一是按照《个体工商户税收定期定额征收管理办法》（国家税务总局令第16号）和《个体工商户建账管理暂行办法》（国家税务总局令第17号）的规定，所有达到建账标准的个体工商户，均应按照规定建立账簿。达不到建账标准而实行定期定额征收方式征收税款的个体工商户，均应建立收支凭证粘贴簿、进销货登记簿。二是税控装置的安装使用属于行政强制行为，凡在推广使用范围内的纳税人必须按照规定安装和使用税控装置。纳税人安装使用税控装置的确认程序按照《国家税务总局关于印发＜税控收款机管理系统业务操作规程＞的通知》（国税发[2005]126号）的规定执行。国税发[2005]126号对税控收款机管理系统有关业务操作规程都进行了详细规定。

3.纳税人自行开发相关开票软件需报税务机关备案

原政策规定，纳税人使用电子计算机开具发票，须经主管税务机关批准，并使用税务机关统一监制的机外发票，开具后的存根联应当按照顺序号装订成册。国税发[2008]15号文规定，使用计算机开具发票行政审批事项取消后，纳税人使用计算机发票，按一般普通发票领购手续办理。税务机关有统一开票软件的，按统一软件开具发票；没有统一软件的，由纳税人自行开发，其相关开票软件需报主管税务机关备案。

4.禁止跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票

愿政策规定，任何单位和个人未经批准，不得跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票。但如果纳税人有特殊情况业务，需报经税务机关审批。也就是说，有特殊情况业务的纳税人，报经税务机关审批后，可以跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票。国税发[2008]15号文规定，跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票的行政审批事项取消后，跨规定的使用区域携带、邮寄、运输发票按禁止行为实施管理。其中，在本省、自治区、直辖市和计划单列市印制和使用的发票，需要携带、邮寄、运输发票的，不得跨越本辖区范围。按规定需要到外省印制发票的，在携带、邮寄、运输发票时，应持有本省税务机关商印制地税务机关信函，以备检查；需要跨省、自治区、直辖市和计划单列市开具、携带、邮寄、运输发票的范围，由国家税务总局确定。

责任编辑 雷蕾