时间:2020-03-11 作者:潘琰 刘显飞 (作者单位:福州大学管理学院会计系)
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摘要:
非营利组织是我国社会发展的重要组成部分,根据《2009年民政事业发展统计报告》,截至2009年年底,全国共有注册登记的社会组织43.1万个,其中民办非企业单位19.0万个。除此之外,还存在着大量未登记注册的非营利组织。笔者认为,内部控制不仅在企业中发挥着防范风险、促进企业持续价值创造的关键作用,在非营利组织中同样也有着不可替代的重要作用。本文以不久前发生的“故宫系列案”为例,分析非营利组织内部控制方面存在的问题,并得出几点启示。
一、案例概况
(一)故宫失宝
据有关方面报道,2011年5月8日晚至9日凌晨之间,故宫博物院有窃贼闯入,造成重要文物被盗。5月10日,北京市公安机关对故宫被盗案发布消息。5月11日,故宫博物院官网微博确认文物被盗,当天上午十点半,故宫博物院就“展品失窃事件”召开新闻发布会。据介绍,故宫博物院丢失的展品系香港两依藏博物馆挂在斋宫临时展出的展品。具体情形是:5月8日深夜故宫保卫处巡逻人员发现一可疑人员,由于该人身上有红色印记,疑是故宫红墙剐蹭,巡逻人员命其原地蹲下,打电话上报,但在打电话时,可疑人逃跑了。此后,虽经仔细查找,但最终没有再次发现该可疑人员。5月9日上午,故宫博物院...
非营利组织是我国社会发展的重要组成部分,根据《2009年民政事业发展统计报告》,截至2009年年底,全国共有注册登记的社会组织43.1万个,其中民办非企业单位19.0万个。除此之外,还存在着大量未登记注册的非营利组织。笔者认为,内部控制不仅在企业中发挥着防范风险、促进企业持续价值创造的关键作用,在非营利组织中同样也有着不可替代的重要作用。本文以不久前发生的“故宫系列案”为例,分析非营利组织内部控制方面存在的问题,并得出几点启示。
一、案例概况
(一)故宫失宝
据有关方面报道,2011年5月8日晚至9日凌晨之间,故宫博物院有窃贼闯入,造成重要文物被盗。5月10日,北京市公安机关对故宫被盗案发布消息。5月11日,故宫博物院官网微博确认文物被盗,当天上午十点半,故宫博物院就“展品失窃事件”召开新闻发布会。据介绍,故宫博物院丢失的展品系香港两依藏博物馆挂在斋宫临时展出的展品。具体情形是:5月8日深夜故宫保卫处巡逻人员发现一可疑人员,由于该人身上有红色印记,疑是故宫红墙剐蹭,巡逻人员命其原地蹲下,打电话上报,但在打电话时,可疑人逃跑了。此后,虽经仔细查找,但最终没有再次发现该可疑人员。5月9日上午,故宫博物院工作人员在故宫对游客开放之前检查所有开放的展室和院落,并对非开放区做了重点检查。检查中工作人员发现诚肃殿后墙有一个大洞,接着便发现失窃现场十几个展柜中有两个展柜被打开,9件展品被盗。5月11日19时40分,北京市公安机关经过缜密侦查,在丰台区某网吧将犯罪嫌疑人石某抓获归案,由此,故宫博物院斋宫诚肃殿展品被盗案被破获。
(二)赠旗风波
5月13日,故宫博物院相关负责人来到北京市公安局赠送锦旗,对市公安局迅速破获故宫博物院展品被盗案表示感谢,谁料只有十字感谢语的锦旗“撼祖国强盛,卫京都泰安”上居然出现了一个错别字。当记者质疑“撼”字应为“捍”时,故宫相关负责人当晚给出了“‘撼’字没错,显得厚重”的解释。此事随后在网上传开,舆论哗然,故宫作为知名文化单位一时间被推上了“风口浪尖”。在民众的质疑声和舆论的强大压力下,三天之后,故宫官方微博发出了“由于我们工作的疏漏,在5月13日向北京市公安局赠送的锦旗上出现错字,谨向公众致歉”的道歉信,“撼”、“捍”之争方得以平息。
(三)宫中会所
“故宫失窃”与“锦旗错字”事件发生前后,网上还爆出:“故宫建福宫被改造成了一个全球顶级富豪们独享的私人会所”的消息。故宫作为一个国家级公共文化服务机构,承担着为社会公众提供文化服务的重要职能,故宫应该是为社会公众服务的非营利组织,而决不能是只为少数人或者富人服务的营利性组织。况且,故宫还是中华民族历史和文化的重要象征,从对故宫形象和文化价值的影响来说,开办会所与故宫的非营利组织性质显然格格不入。
从故宫“失窃门”、“错字门”、“会所门”等系列事件的发生来看,面对纷繁复杂、利益诱惑的现代社会,故宫似乎有点迷失了自己,人们不禁要问:故宫到底是怎么了?
二、案例分析
(一)内部控制制度的“完美”与“缺失”
根据公安部门对犯罪嫌疑人石某的审讯,石某交代了犯罪的全过程:5月8日上午10时许,石某未购买门票混入故宫,并进入诚肃殿的香港“两依藏珍选粹展”展厅,趁降雨躲在展厅与西配房的夹道直至天黑。晚上8点多,他关闭西配房内供电系统总闸,破坏展厅玻璃和内部展板后进入展厅盗取展品。得手后,石某从诚肃殿上房攀爬上故宫内墙逃跑。故宫博物院的安全保卫部门曾被誉为“京城第一保卫处”,在公众的心目中,故宫一向是“戒备森严”的,但在真相曝光之后,人们不禁要问“京城第一保卫处”到底在做些什么?
历经几十年的发展,故宫的安全防卫工作几经演变,如今已经形成了人防、技防、物防和犬防的四道防线,控制制度似乎堪称“完美”。以人数来说,故宫保卫处超过240人,下设警卫队、技术科、防火科等8个科室。故宫每天闭馆后,还有至少1600个防盗报警器、3700个烟感探测器和400个摄像头在运行。看似完美的内控制度怎么却连一个普通的“小毛贼”都防不了!故宫失窃案的发生反映了故宫内部控制制度的缺失和执行不力,内部控制成为一种摆设。
(二)内部控制缺陷是内控失效的主要诱因
1.内部环境存在缺陷。非营利组织承担着为社会公众提供服务的职能,对于自身的内部控制应当给予足够的重视。盗贼轻而易举地“凿壁盗宝”成功,不禁让人们对故宫的内部环境产生了质疑。非营利组织的内部环境对组织内部控制的执行效果有着显著而关键的基础性影响。故宫的社会影响力巨大,但是其保卫部门的“不作为”,也充分体现了其组织管理工作的低效,领导者管理理念的落后。思想上的防盗比任何人防、技防都更为重要,而思想上的防盗解决的核心则在于良好的内部环境。
2.缺乏有效的风险评估及应对机制。对于非营利组织而言,其为社会提供公共服务的职能决定了其必须要面对有可能出现的公共危机。如果不建立相应的内部控制,则风险评估无法制度化,更谈不上及时的应对了。在“故宫系列案”中,“错字门”将故宫推向了风口浪尖,当媒体质疑时,故宫不但没有及时承认自己的错误,反称“撼”比“捍”显得更加厚重。在巨大的压力之下,事发三天之后,故宫管理者才在其微博上道歉,这让民众对于故宫这样的“名牌”组织产生了不信任。针对内部控制建设方面可能面临的各种风险,非营利组织应当建立健全完善的风险评估及应对机制,提高其化解危机的能力。只有这样才能赢得社会的尊重,赢得更好的发展。
(三)内部控制可为非营利组织解决发展难题提供合理保证
非营利组织是不以营利为目的且具有公益性特点的组织。其价值在于为社会提供某些特定的公益产品或服务以满足社会需求,并由此从社会得到组织赖以存在的必要资源补充与合理支持的理由。非营利组织有自身特定的发展战略和绩效,经营中更需要强调社会责任和社会评价。但是非营利组织为社会提供的服务或产品与营利组织一样也需要消耗资源。那么,他们的资金来源如何呢?就故宫而言,其主要资金来源为政府拨款、服务(门票)收入以及捐赠等。所以,非营利组织往往需要面对运行成本不断增加而可获得的资源萎缩甚至危及其生存和进一步发展的挑战。在此情形下,越来越多的非营利组织为了获得更多的收入,正在向商业组织的运作方式靠拢,故宫的“会所门”事件正是这一趋势的写照或缩影。非营利组织的发展陷入“两难”境地,即受困于资金限制,导致其为公众提供的服务和产品质量下降,而商业运作不当又会违背非营利性组织公益性的内在本质而遭公众非议或谴责。这种“两难”窘境使得非营利组织的发展举步维艰。
那么,内部控制又能做些什么呢?首先,内部控制可以贯穿于非营利组织发展战略的形成、评估、执行和战略反馈全过程,确保其战略在一个科学合理的决策机制下形成。其次,内部控制可以对非营利组织的商业化运作进行全程监控,解决其“两难”窘境。笔者认为,非营利组织商业化运作和资金使用的内部控制是解决其营利性与公益性冲突的较好方式,因为:(1)内部控制有助于促使非营利组织在法规允许的范围内权衡和处理好营利性与公益性的关系,探索新的社会化运作模式,更好地规避与组织宗旨背道而驰的商业行为,实现组织目标。(2)非营利组织的商业化运作不同于营利组织,更多地是利用其品牌、公共关系或营销来扩大自身的影响力,以得到更多的捐赠或者其他收入。因此必须对其商业化运作的手段和方式加以控制,以免组织整体声誉受损。(3)对资金使用的监督也是内部控制的重中之重。当前,因部分非营利组织丑闻事件的影响,社会公众强烈要求非营利组织公开资金使用情况。内部控制在监督非营利组织资金使用、定期向社会公布使用情况方面应当也可以发挥更为重要的作用。
三、案例启示
首先,非营利组织的内部控制建设刻不容缓。改革开放以来,我国经济发展取得了巨大的成就,但非营利组织的发展却面临着严峻的考验。与国外的非营利组织相比,我国的非营利组织因其产生的历史根源以及长期以来的体制问题,导致其服务水平低、工作效率低、公信度低等问题。非营利组织要想得到良好的发展,就必须建立健全内部控制,提高组织透明度和管理效率,只有这样才能够回到健康良性发展的轨道上来。
其次,非营利组织内部控制建设应将保证组织运营合法合规、资产安全完整和服务效率效果为核心,以最终促进其战略目标的实现。明确的内部控制核心目标是非营利组织内部控制建设取得成功的重要保证。运营合法合规是非营利组织正常存续发展的前提;资产的安全完整和服务效率效果是非营利组织内部控制所要达到的基本目标;战略目标则是非营利组织的发展方向,是为非营利组织的使命和愿景服务的。非营利组织内部控制制度应建立在这几个目标的基础之上。
第三,要将非营利组织的内部控制制度建设与相应的内控监督、评价机制相结合。非营利组织内部控制体系的建设是一项复杂的系统工程,它需要各个层级、各个部门以及全体从业人员的协作与配合。内部控制监督及评价机制作为内控体系的重要部分,在内部控制执行方面有着重要的作用。非营利组织的内部控制监督及评价机制与营利组织有很多共通点,它们的内部控制建设都离不开与之配套的监督及评价机制:监督机制的存在有助于防微杜渐,防范制度的人为执行疏漏;评价机制则在非营利组织建立激励与惩罚机制方面有良好的效果。
第四,汲取教训,引以为鉴。故宫系列案的发生给非营利组织内部控制建设敲响了警钟。故宫作为知名文化单位,其内部控制不健全导致的一系列问题近来引发了社会各界对如何改革和加强非营利组织管理的讨论,看来非营利组织的改革势在必行。但在改革过程中,内部控制制度作为改革制度体系的重要组成部分,将会为非营利组织的良性循环发展提供重要的制度保障基础,应当作为重中之重切实抓好。■
(本文是国家自然科学基金项目70872020和教育部人文社科规划项目08JA790020的阶段性研究成果)
责任编辑 刘黎静
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