20世纪50年代以来，绩效预算改革一直是公共支出管理的重要议题。特别是在20世纪90年代，绩效预算改革的一股新浪潮开始席卷以OECD（经济合作与发展组织）为代表的发达国家，后又传播到发展中国家和转型国家。虽然对于绩效预算改革的正面效果一直以来都存在着争议，但奇怪的是，各国对绩效预算、绩效考评的热情却在增加。在实施新绩效运动的国家中，OECD国家以其完善的制度基础、雄厚的技术条件和丰富的管理经验走在了改革的最前列。

绩效预算改革的动机

OECD国家中实施绩效预算改革最具代表性的有澳大利亚、加拿大、丹麦、韩国、荷兰、瑞典、英国和美国等国家。其中，除了韩国实施时间比较短外，其余国家的实施时间都超过了15年。各国的绩效改革都存在一些共同的改革目标，这些目标可以分为三类：第一类目标主要集中于预算支出优先权的控制并提高配置效率和生产效率；第二类目标更强调以结果为基础的管理方法并增进公共部门服务的供给和效率；第三类集中于改善政府官员和公共部门的课责性。很多绩效预算改革的目标集中于预算的优先权，即将有限的财政资金根据政府部门的绩效高低进行优先安排。然而，大多数绩效改革运动不只是具有一个目标，如澳大利亚的绩效改革目标不仅考虑资源使用的成本效用和公共课责，还包括增进公共部门服务的供给和效率。绩效改革的目标在一些国家已经随着时间的推移而改变了。如加拿大在20世纪90年代初的项目审查改革中将绩效改革目标的重点放在财政资金再配置的预算优先权上并注重削减支出，而本世纪初又集中于以结果为基础的管理和对议会和公共部门的课责上。随着2006年加拿大保守政府的选举胜出，绩效改革的目标再次转向削减无效项目的预算优先权并在资金再配置决策中使用绩效信息。

OECD国家不同的绩效预算改革实施战略

（一）法律框架

在OECD国家中，有一些国家如美国是通过立法形式来实施其绩效预算改革的，而有些国家如英国则是通过中央政府部门制定正式的指导方针和要求来进行的，其他国家如加拿大则介于立法和政策指导方针之间。通过立法来实施绩效预算改革，即使存在着政府更迭，也可以确保绩效改革比较容易地进行下去，当然，绩效预算改革对立法的要求更大程度上依赖于一国的法律传统和公共管理体制而不是改革者的主观愿望。

（二）自上而下与自下而上的实施战略

自上而下进行绩效改革是一种比较集权的方法。在这一方法下，中央政府机构（财政部、总统或首相办公室、内阁办公室）在发展、实施和监督预算改革的进程中起着主要作用。这一方法因中央政府机构制定适用于所有部门的标准和规则而比较具有系统性。而自下而上进行绩效改革是一种比较分权的方法。在这一方法下，各中央政府职能部门或地方政府是改革的主要参与者和践行者，并且他们的参与也是出于自愿原则，有权利和自由来实施自己的改革方法和路径，而来自于上级或中央政府的要求和命令比较少，因此相对于自上而下方法的系统性而言，更具有特殊性。

在大多数OECD国家中，在中央这一层级实施绩效预算改革的部门是财政部，但其并不是唯一的实施者。即使是在那些财政部具有较高权威和地位的国家，这项改革的实施也需要得到首相或内阁办公室的支持。通览OECD国家，财政部在倡导绩效预算改革运动和其实施过程中的作用具有很大不同。一端是一些国家（如捷克和英国）选择了自上而下的集权方式，其财政部参与预算改革的程度最深，作用最强且最积极，甚至为各职能部门制定绩效考评和绩效目标。另一端则是一些国家（如冰岛和丹麦）所实施的自下而上的分权式改革，财政部在参与程度上的水平较低，各职能部门负有实施这些改革的责任。在更深程度的分权体制下，财政部的作用可能仅限于提供一些指导方针和政策建议。当然，大部分国家的绩效预算改革介于两个极端之间。

（三）全面实施与局部实施战略

那些采取自上而下战略方法或以立法形式推进预算改革的国家倾向于全面实施绩效预算改革。许多国家已经采取了全面战略并要求所有职能部门参与绩效预算改革。而那些采取自下而上战略方法和分权体制的国家采取的大多是局部绩效预算改革，即逐部门、逐区域地进行绩效预算改革。

（四）渐进式实施战略与“大爆炸”式实施战略

大多数OECD国家在实施绩效预算改革时制订了不同的时间表。可供选择的方式包括渐进式和“大爆炸”式。一些国家已经采取了渐进式实施战略，因此变革在一步步进行，也有些国家采取了“大爆炸”式改革方法，同时进行了许多彻底的改革而没有一个长期的实施引导规划。表1对这两种实施战略的优缺点进行了分析比较。

（五）不同实施战略的综合

各OECD国家在绩效预算改革中采取了不同的实施方法，其区别可以通过比较澳大利亚和韩国的预算改革来得到清晰的展示。在过去的15年内，澳大利亚遵循了一种渐进的改革模式。它是一个长期的过程，其优点包括在更广范围内进行改革前有机会从试点中取得经验。相比之下，韩国以极快的速度推行了四项主要财政改革。这一方法的优点在于它产生了很大的改革压力和热情，有助于减少改革的阻力。不足之处是它需要政府对政治毅力和财力的一定程度的承诺，这在许多国家还行不通。表2总结了OECD典型国家所采取的不同实施战略。

OECD国家绩效预算改革的成效和挑战

（一）绩效预算改革的成效

1.提高资源的配置效率和政府的运行效率。资源的配置效率涉及到有限财政资金分配的优先顺序问题。公共选择理论表明公共产品的供给由公众通过公共选择来民主决策，其配置效率要高于少数官员的一边决策。能否实现这一点，取决于两方面的制度安排：一方面，公民对公共部门经济活动是否充分了解；另一方面，公民以何种形式参与公共部门的决策，也就是说采取何种决策方式来加总不同的公民偏好，并将其真实地反映到政治决策中去。而绩效预算强调预算报告制度的透明度，强调公民满意度在预算分配中的地位，因此满足以上两个条件，能够提高资源配置效率。实践中，一些OECD国家确实因绩效预算的实施而改进了资金的配置效率。

绩效预算还能提高政府的运行效率。绩效预算强调绩效信息的生产及其在预算编制、执行和报告中的作用，从而在预算的全部环节注入一种以“目标为导向”的监督机制，使各环节处于一个不间断的以目标为参照系的比照过程中并得到及时调整，无疑，这能够提升预算在组织目标实现中的效率。同时，绩效预算强调“为结果负责”，在公共生产中注入了一种激励机制，从而消除了低效率的根本原因。Robinson and Brumby（2005）就认为某种类型的绩效预算—主要指已在政府职能部门层面上使用的绩效直接型预算（Direct or Formula Performance Budgeting）—能提高政府的运行效率。如丹麦政府宣称其绩效预算的使用已经在其高等教育和医疗保障部门中产生了效率收益。英国在2005～2008年间共有总计200亿英镑的财政支出通过绩效考评提升了资金使用效率。

2.有利于政府目标的设定和对政府的监督。OECD国家的绩效预算改革所建立的预算机制有利于明晰政府目标。这些改革已经证明了其在设定短期和中期优先权以及确定哪些结果是公众所期望的等方面是非常有用的工具。大多数OECD国家现在都向议会和公众提交其预算绩效目标或计划，当然这一目标或计划可能是政府层面的，也可能是部门层面的（OECD，2005b）。OECD国家的绩效预算改革已经形成了一种监督政府职能部门绩效和进程的机制。大多数情况下，各职能部门有责任对相关机构的绩效进行监督，但对比较集权体制的英国来说，财政部在监督各部门机构的绩效进展情况中更起主导作用。通过绩效信息，可以了解到绩效预算实施主体的详细资料，包括哪些政府项目正在起作用及其原因解释。Curristine（2005）认为绩效信息就像一个信号显示装置来照明政府项目和服务供给中所存在的问题以及成效。一旦发现问题和不足，就可以采取不同的措施来进一步增进绩效。

3.增进透明度和财政纪律。许多OECD国家在绩效预算改革运动中将增加政府对立法机构和公众的课责性作为一个目标。这些改革通过要求政府部门向立法机构和公众提供相关预算绩效和结果而增进了透明度。澳大利亚、加拿大、丹麦、瑞典、韩国、英国以及美国等都要求政府职能部门或机构向议会提交绩效报告。并且，在30个OECD国家中有24个要求向公众公开绩效结果的相关信息（OECD，2005b）。这些信息一般在政府层面或职能部门层面的绩效报告中得到披露。很多政治家也非常希望这些信息被披露，因为这些相关绩效信息可以以一种看得见的方式来证明其在竞选纲领中增进公共部门绩效的承诺得到实现。

（二）绩效预算改革的挑战

大多数OECD国家仍在为继续进行绩效预算改革而努力，在取得一些成效的同时也依然面临着巨大的挑战。这些挑战包括自上而下实施战略所产生的不正当激励和自下而上实施战略所导致的制度惯性等。一些国家（如英国和新西兰）的目标导向的预算制度已经遇到不正当激励和地方政府预算博弈的问题，那些将这一战略运用于职能部门层面的国家也有这种情况。对于其他一些国家，主要的问题不是变革得太多了而是太少了，虽然绩效预算的相关立法已经实施了很多年，但现实的预算行为还没有真正改变，制度惯性仍占据着统治地位，缺乏全面实施绩效预算的激励。通览OECD国家实施绩效预算的过程，其主要挑战表现在以下四个方面：

1.绩效衡量问题。挑战主要来自于无形服务的衡量。绩效预算强调结果而非产出，但从技术上来衡量的结果是困难的，因为预算结果比较复杂且涉及许多因素的交互作用。另外，结果衡量也存在着时间滞后问题，且很多情况下结果完全处于政府可控范围之外。然而，对政治家和公众来说，结果更具有吸引力，因此大多数国家采取了产出和结果衡量的折中。其他与绩效衡量相关的挑战包括设定准确目标和收集数据的良好体制。为确保绩效衡量的质量，需要一个数据收集并被检验确认的过程，这些制度的建立和维持都会耗费大量的时间和成本。

2.公务人员的态度问题。几乎所有的改革都会遇到阻力，特别是绩效预算改革的长期性和广泛性使得预算主体很难从传统的和所熟悉的预算制度中走出来。这种阻力可能会来自各方面。各职能部门的负责人可能抵制这种改变，特别是当绩效信息对政治家和财政部还不是很明朗时，他们担心绩效信息的错误使用导致公众的批评和预算资金的削减，他们也可能担心对不能控制的结果负责。财政部门也反对预算变革，因为他们更喜欢过去的投入控制体制而不是现在的结果导向体制。

3.相关支持制度问题。绩效预算制度需要大量的绩效信息，为了决策和比较绩效，财政部门和各职能部门需要相关专门知识以及分析和评估能力来处理不同支出部门的绩效信息。但大多数OECD国家并没有专门的知识和技能来发展绩效衡量和进行绩效监督，这可能导致相关数据的提供比较被动，在决策过程中的作用会大大降低。

4.政治家的行为问题。大多数绩效预算和结果导向的管理方法的目的是让政治家为职能部门设定清晰的目标和任务并监督这些目标的实施。然而，政治家并不总是能很好地完成这些任务。故如何设定清晰的绩效目标一直是OECD国家面临的挑战之一。特别是在多元政治体制下，由于相互竞争甚至冲突的目标需求的存在，违背了激励相容的原则。这些问题在分权体制国家如美国更容易出现。实际上，在大多数国家，绩效信息很难引起政治家们的注意，更不用说使用绩效信息进行预算决策了。在OECD国家，只有19%的国家通过立法使用绩效信息进行决策，而因为议会预算委员会的政治家们的原因，这一比例甚至降低了8%（OECD，2005b）。故如何使用高质量的绩效信息并考虑政治决策者实施改革战略的时间和能力限制，是今后OECD国家所面临的重大挑战。■

责任编辑 刘莹