安徽省废弃矿山修复项目预算支出标准体系构建

彭海龙　李兴武　高永臻

基金项目：安徽省自然资源科技项目（2024-k-11）

作者简介：彭海龙，安徽省第二测绘院，高级会计师；

李兴武、高永臻，中国自然资源经济研究院，研究员。

摘要：安徽省废弃矿山修复项目预算支出标准存在预算定额适用性较低、难以应对市场价格波动、单项成本支出标准灵活性不足以及预算支出标准较笼统等问题。为此，本文构建了一套符合零基预算改革要求的预算支出标准体系，基于综合性区间支出标准与单项成本支出标准，设计符合零基预算改革要求的“1+N”项目预算支出标准，以提高预算的准确性和灵活性，最终实现财政资金的高效利用。

关键词：废弃矿山修复项目；成本预算；支出标准；零基预算；预算管理

中图分类号：F221；F275　文献标志码：A　文章编号：1003-286X（2025）10-0053-03

废弃矿山修复作为生态环境改善的关键一环，其顺利实施依赖于科学合理的预算管理。为此，安徽省于2019年发布《安徽省矿山地质环境治理工程预算标准（试行）》（以下简称《预算标准》），启动预算标准跟踪评估和动态调整工作，推进废弃矿山修复项目预算支出标准探索进程。然而《预算标准》仅从政策层面指明了废弃矿山修复项目预算支出标准需考量的因素，在实施过程中依然需要依靠项目实施人员的历史经验来编制支出预算。因此，本文在分析安徽省废弃矿山修复项目预算管理现状及问题的基础上，通过横向对比分析和纵深项目支出分析，结合历史数据构建废弃矿山修复项目预算支出标准体系。

一、管理机制与标准

（一）管理机制

废弃矿山修复项目是一个复杂且重要的生态治理工程，由安徽省自然资源部门、省财政部门以及市县自然资源和财政主管部门共同管理，形成了一个多层次的管理体系，以确保项目的有效实施和资金的合理使用。首先，省自然资源主管部门负责在编制年度预算时提出下一年度省重点生态保护修复项目的专项资金安排建议。其中，山水项目按照投资额的一定比例进行省级补助，矿山项目则根据治理面积进行定额安排。在年度预算执行过程中，省自然资源部门需提出具体的专项资金分配建议，做好预算绩效管理工作，并督促和指导市县进行项目申报、实施及资金使用管理监督。其次，省财政主管部门在审核省自然资源部门申报的预算安排建议后，将其列入省级财政年度预算，经省人大批准后执行。在年度预算执行过程中，省财政部门负责审核资金分配建议方案，并下达资金预算，同时指导市县加强资金管理。最后，市、县级自然资源主管部门和财政部门根据各自职能分工，做好项目实施、资金分配、使用、监督管理及预算绩效管理等工作。县级人民政府负责确定主管部门或相关单位来组织实施。

（二）预算支出标准

依据《预算标准》，废弃矿山修复项目的预算支出主要分为治理施工费和独立费两大类。其中，治理施工费涵盖人工费、材料费、机械费、管理费和利润等多个方面。其中，人工费占据重要地位，不仅包括工人的基本工资，还涵盖了工人的各类福利和社保费用；材料费是指为完成修复工程所需的各类原材料和辅料的费用；机械费包括用于施工的各类设备的租赁或购买费用；管理费涵盖了项目管理过程中所需的各类开支，包括项目经理和管理团队的工资、办公费用等；利润是对项目实施单位的合理回报。独立费基于治理施工费进行测算。为提高预算绩效，《预算标准》在设计时充分考虑了安徽省经济社会发展的实际情况，根据当地的资源条件、市场价格以及行业标准制定了相应的预算编制标准。

一是治理施工费预算支出标准。废弃矿山修复项目治理施工费往往包括分部分项工程费、措施费、其他项目费、规费和税金等五部分。其中，分部分项工程费=∑（分部分项工程量×基价+企业管理费+利润）；措施费=应予计量的措施费+不宜计量的措施费（安全文明施工费）；应予计量的措施费=∑（措施项目工程量×基价+企业管理费+利润）；安全文明施工费=（分部分项工程费+计量的措施费）×安全文明施工费费率；利润=（人工费+机械费）×利润率；税金=（分部分项工程费+措施费+其他项目费+规费）×税率。在计算过程中，利润率的范围为5%～7%，依据工程类型不同比例取值不同，I类工程类型利润率为7%，II类工程类型利润率为6%，III类工程类型利润率为5%。税金按增值税、城市维护建设税和教育费附加之和计算，税率为9%。

二是独立费预算支出标准。废弃矿山修复项目的独立费一般包括前期费用、施工监管费和验收审计费。前期费用是指矿山地质环境治理项目在工程立项后、施工前所发生的各类支出，包括地形测量费、勘察费、设计费和招标费等。施工监管费则是在矿山地质环境治理工程施工过程中发生或可能发生的费用，包括工程监理费、监测费、检测费和建设管理费等。验收审计费是指矿山地质环境治理工程施工结束后，为对工程进行竣工验收和决算审计而产生的相关费用。在制定废弃矿山修复项目独立费的预算时，主要依据项目所在地的市场行情和人工成本。

二、预算支出管理存在的问题

（一）项目预算定额的适用性较低

在废弃矿山修复项目的预算支出标准中，项目预算定额的参考至关重要。一方面，目前的预算标准未能充分考虑不同区域不同项目实施手段的具体要求。例如，在土方施工、植被恢复或水土保持等不同作业中，预算编制没有充分反映各项目的技术复杂性和人力需求，导致预算与实际成本之间存在偏差，影响项目的顺利实施。另一方面，预算定额过于细化。矿山治理项目预算定额分大类与小类计算过于复杂与专业化，不符合零基预算下项目预算编制与审核要求。财政部门在审核预算时难以准确分析与测算项目预算，容易导致项目预算不实、不细等情况，不利于充分发挥财政资金效益。

（二）难以应对市场价格波动的影响

现行废弃矿山修复项目预算支出标准尚未充分考虑市场价格波动的影响，使得预算与实际支出之间的差距逐渐扩大，影响了项目的合理性和可行性。此外，区域差异对价格的影响也未得到充分重视，在不同地区实施项目市场价格可能存在显著差异，可能导致实际支出与预算之间的显著偏差，使得部分地区的项目面临资金不足的风险，影响工程的进度和质量。

（三）单项成本支出标准灵活性较低

变动幅度较大的项目单项成本支出标准灵活性不足。以措施费为例，措施费主要用于设置警示语与临时工棚建筑等施工必要的支出，与项目工程规模无直接联系，不适合根据《预算定额》计量。措施费以“人工费+机械费”为基数按照一定比例计提的结果对比合肥市建设工程公开价格信息以及市场公开价格明显偏高，导致项目预算测算偏高。随着时间的推移，这种缺乏适应性的标准可能使得项目面临资金不足的风险，影响项目执行效果和资源配置效率。

（四）预算支出标准较笼统

现行废弃矿山修复项目预算支出标准较笼统，仅规定了各类成本的标准，而未根据具体项目实施内容选择合适的综合区间支出标准和单项支出标准，导致预算支出与实际情况脱节。例如，项目管理费指“为项目立项、筹备、实施等工作所发生的费用，包括工作人员的工资、工资性补贴、施工现场津贴、社会保障费用、协调费、培训费、咨询费、技术资料费和其他管理性支出等”，而项目责任为县级人民政府有关部门本职工作的主要职责，不应包括工作人员的工资。实际操作中项目的特性和实施内容各不相同，固定的预算标准无法满足多样化的需求。现有的预算编制方式未能有效区分这些差异，容易导致部分项目因资金不足而无法顺利推进，或因预算过高而造成资源浪费。

三、标准体系构建

（一）梳理预算支出成本影响因素

一是参考项目预算定额，综合考虑不同项目实施手段的特点。例如，不同的修复措施在技术复杂性、所需材料及人工成本等方面可能存在显著差异。二是统计分析项目历史成本。通过剔除历史成本中不合理的因素，并对比同行业内同类别的相关成本，可以为新项目的预算提供更加可靠的依据。三是参考市场公开价格指数及项目招标采购中标价格。这些数据能够反映市场的实际供需状况，帮助制定更为合理的预算。四是考虑项目实施主体的财政供给政策，深入分析成本构成和变化趋势，以确保预算的准确性与合理性。

（二）设置综合性区间支出标准

首先，分区域考虑不同地区的经济发展水平，并结合物资价格变化指数及其波动幅度来设置成本标准。其次，分实施主体，根据项目的执行单位类型来设定不同的成本标准。例如，公益一类、二类事业单位与企业在资金来源、财政供给方式和项目目标上均存在差异，因此在预算编制时要予以区分。最后，分项目主体进行分类，根据施工类项目与技术服务类项目的不同特点，综合考虑项目实施的手段复杂程度及其差异来设置成本标准。施工类项目往往需要大量的人力和物资投入，技术服务类项目则更注重专业技能和技术支持。

（三）设计单项成本支出标准

一是合理设置人工费标准。根据测算，2019年至2023年安徽省城镇私营单位就业人员的平均工资累计变化幅度为4.5%。这一变化与施工类用工成本水平密切相关，折合日人工费为165元。二是重新设定措施费标准。随着建材成品化的普及，加上矿山监理采矿坑的平面面积较小，依据市场公开价格以及《2023年12月合肥市建设工程市场价格信息》，生产厂房的每平方米造价为2 123元。因此，统一设置固定措施费为20万元。三是上调地形测量费用。根据自然资源部发布的《测绘类项目支出标准（2023年）》对比分析，测量费用偏低，根据国家标准并结合本省测绘手段在现有标准基础上上调20%。四是剔除无关成本。在预算定额中招标成本按超累设置（如1 000万元的招标费为10万元）。然而县级人民政府作为矿山治理项目的主体，其职能部门对外招标时通过公共交易平台进行，不收取相关费用，因此需予以剔除。此外，项目管理费主要用于县级人民政府相关部门在项目立项、筹备、实施等过程中发生的费用，而不区分项目规模，统一设定为10万元，用于项目论证和评审等管理工作。

（四）设计“1+N”项目预算支出标准

基于综合性区间支出标准和单项成本支出标准，本文立足于零基预算改革要求，设计“1+N”项目预算支出标准。首先依据项目实施内容选择综合区间支出标准。其次从中挑选一个或多个单项支出标准，以确保预算编制的灵活性和针对性。例如，在涉及复杂施工的项目中，可能需要设置更高的单项支出标准，以覆盖增加的人工和材料费用。同时，对于较简单的技术服务类项目，则可通过调整综合区间支出标准，合理控制成本。通过“1+N”的方式，安徽省的废弃矿山修复项目预算编制将更加系统化，满足实际操作中的多样化需求。

四、预计成效

一是成本节约效果显著。通过优化预算支出标准体系，安徽省废弃矿山修复项目的成本节约效应较为显著。以总成本为1 598.35万元的某矿山项目为例，其项目治理面积为476.99亩。经过测算，按照优化后的预算支出标准体系依据区间成本取中间值计算出项目总成本为1 433.51万元，每亩节约0.5万元。这种有效的成本控制将推动预算安排更加精准，提高财政资金使用效率。

二是预算编制的准确性明显提升。安徽省截至2023年度的修复矿山治理面积已达12.6万亩。预计通过优化预算支出标准体系未来预算将减少15%以上，节约6.47亿元。这将有效解决矿山治理项目预算申报不实、测算不准确和编制不细等问题，从而提升预算编制的科学性和可靠性。

三是为成本定额标准提供参考。科学的成本定额是指导预算支出标准体系构建的重要依据。成本定额标准作为财政支出标准建设的重要参考，不仅反映了矿山修复项目实施的实际需求，也为项目的成本核算提供了基础，确保财政资金的合理配置和有效使用。

责任编辑　樊柯馨

主要参考文献

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