业财融合视角下的高校预算绩效管理研究

武琼　李素英　姚道先

基金项目：中国教育会计学会2022年面上研究课题“基于业财融合的高校全面预算绩效管理研究”（JYKJ2022-013MS）

作者简介：武　琼，石家庄铁道大学财务处副处长；

李素英，石家庄铁道大学财务处处长；

姚道先，石家庄铁道大学财务处副处长。

摘要：随着信息技术的发展，业财融合推促预算绩效管理成为高校财务管理改革的一大趋势。建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，倒逼高校财务管理工作要由以对业务的事后核算和监督为主，向事前预测与预警、事中控制与沟通逐渐过渡。本文通过梳理高校在推进预算绩效管理工作中存在的问题，论述构建业财融合管理机制的必要性和业财融合在优化高校预算绩效管理方面的作用机理；提出应从培育内生动力、开展流程再造、强化数据安全、完善预算绩效管理“双体系”等四个方面优化管理机制，推动高校预算绩效管理的科学化、规范化和精细化。

关键词：业财融合；全面预算绩效管理；流程再造

中图分类号：F235.1　文献标志码：A　文章编号：1003-286X（2024）03-0028-06

随着中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号），我国预算绩效管理领域的改革逐渐拉开序幕，建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系被各级行政事业单位列为财务管理的重要目标。同时，随着我国高等教育的规模逐步扩大，与其相关的经费投入也在逐年攀升，经费使用效益成为教育、财政等相关主管部门和社会公众关注的焦点。对高校来说，全面做好预算绩效管理工作，既是落实好党中央决策部署，也是履行人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作等五大重要使命的职责所在。

与其他行业相比，高校全面实施预算绩效管理难度更大，现有的绩效管理方法信息化程度较弱，与目前智能化、大数据时代背景下的信息化发展水平相差较多。教育部2018年印发的《教育部关于直属高校直属单位实施政府会计制度的意见》（教财[2018]6号）中强调高校要树立业财融合的理念，以政府会计制度实施为契机，加强信息化建设，推进业务信息系统与财务信息系统的有效对接，实现数据互通共享。部分高校在预算绩效管理与业财融合推进方面进行了一些有益尝试，通过业财融合对准业务流程中的重要节点，整理聚合有关财务资源，提高内生动力，促进高校高质量发展。但从构建业财融合管理机制角度推促高校预算绩效管理提升方面，尚存在较大的研究空间。故本文以高校在业财融合与预算绩效管理方面做的探索性改革为基础，通过对各项业务工作和财务工作的观察分析，梳理高校在推进预算绩效管理工作中存在的现实问题，论述业财融合在优化高校预算绩效管理方面的作用机理，提出预算绩效管理优化的管理机制，并以TD大学在业财融合与预算绩效管理方面的探索性改革为例，以期能为其他高校实施预算绩效管理提供一些参考。

图1　业财融合推进预算绩效管理的作用机理图

一、业财融合视角下高校预算绩效管理存在的问题

（一）业务和财务各行其事，导致预算编制内容与学校发展战略匹配度不高

业财融合是财务部门与业务部门开展的多主体、多要素合作和参与的系统过程，其建设需要相关管理制度合规政策的支撑，也只有通过梳理管理制度并将其流程化，才能保证业财融合建设取得理想效果。尽管业财融合建设从学校整体层面看是共赢的效果，但在制度建设过程中必然涉及各部门责权利的重新界定和分配，多数部门一般不愿打破现有平衡，一定程度上导致了预算编制的内容和学校发展战略的偏离。

除了制度建设方面，从预算编制角度来看，学校财务部门负责对各业务部门编制的预算进行控制和管理，其出发点是学校整体的发展情况，以及绩效目标是否契合下一年度的战略目标。而学校各业务部门在编制预算过程中大多采用“增量法”，即以前一年度该部门的决算金额为基准，在此基础上增加或调整，并没有考虑下一年度各项业务活动的实际开展情况和学校未来的发展规划，导致编制的预算内容和学校发展目标出现偏离。

（二）业务和财务理解不同，导致预算执行效果与绩效目标设定有较大偏差

业务部门和财务部门对预算绩效管理的工作内容、工作目标及工作表现的认识存在较大差异。例如教学单位的目标会更注重教学质量和人才培养而非资金的使用效率；部分业务部门存在对项目执行目标认识不明确，执行不充分的情况；业财融合的主要推动者是财务部门，其他部门的参与性不是很高。各部门因对预算管理的理解不同，导致预算绩效目标设定质量较低、执行未能完全到位，最终影响预算绩效评价结果。

另外，各业务部门对学校预算管理的认识理解大多是从预算编制工作中得来，这是其在整个预算环节中参与最多、投入精力最大的环节，而对于之后的预算执行监控及执行情况评价等环节重视程度不够，如各项预算收入支出是否到位，财政资金的使用情况是否达到目标等，并没有将预算管理理念贯穿到整个业务流程中。对于财务部门来说，预算绩效管理从始至终贯穿整个业务流程，而归结评估各业务部门编制的预算申请仅仅是流程的开始，之后的预算执行情况、预算绩效评价等环节也是整个预算绩效管理不可或缺的环节。各业务部门是预算项目的直接执行者，若财务部门只能通过业务部门的预算执行情况去判断业务目标的完成情况，则没有办法掌握其他预算相关的信息，更无法对预算执行效果进行精准评判。

（三）业务和财务信息不畅，导致预算基础数据与业务数据无法实现直接对接

多数高校的财务管理系统与业务管理系统之间各成体系，业财信息壁垒尚未打通，信息化建设缺少应有的顶层设计，制约了财务信息与业务信息的融合。财务管理系统处理与资金相关的财务工作，生成规范化的财务数据；人事、科研、教务等管理系统只处理相关业务，生成与其业务标准和规则匹配的信息和数据。由于每个部门都只关注自身业务数据和指标完成情况，导致各项工作开展缺乏整体性，进而形成了“信息孤岛”。而且由于学校层面基础数据统筹规划不够，不同部门的数据不但存在重复建设问题，而且造成了数据存储上的冗余。

另外，在学校现有的数据系统中，财务数据、人事信息、国有资产、政府采购、科研数据等信息由各主管部门独立的管理系统进行维护运营。各业务部门因工作内容不同、各部门之间沟通交流不到位、对不同来源的信息处理方式不一致，非常容易出现“一数多源”的情况。业务部门和财务部门之间数据的差异及不兼容使得财务预算基础数据无法直接和业务部门的数据进行对接交换。这种数据不对称的情况可能会导致业务部门在编制预算过程中受到误导，编制的预算和部门的实际情况差异较大，影响预算的可行性和科学性；在之后的预算执行、预算绩效考核中均存在信息壁垒的情况，使得部门预算和实际情况脱钩，难以达到各个部门之间的平衡，也直接影响了预算绩效评价工作的开展，阻碍了业财融合的进程。

图2　TD大学预算项目库管理流程图

二、业财融合推进预算绩效管理的作用机理

高校预算绩效管理是要将预算绩效管理理念充分贯彻到预算管理流程的全过程，以绩效管理为核心，以预算管理流程为框架建设起相应的制度规范。在工作机制上，高校应设立预算绩效管理小组负责顶层设计，业务部门和财务部门根据职责分工做好绩效管理的各环节工作；在工作流程上，预算绩效管理由事前控制——事中控制——事后控制三个阶段构成，包括绩效目标设定与绩效目标评估、绩效目标管理与绩效目标运行监控、绩效评价管理（项目自评和整体绩效评价）与评价结果运用等一系列环节，贯穿项目谋划、论证、项目执行、项目完工验收整个业务过程。业务部门和财务部门的工作通过预算绩效管理环节实现了有效对接，同时也展示了业财融合与预算绩效管理的作用机理（见图1）。

（一）事前阶段：业财融合可以有效提高预算编制的准确性

事前阶段，业务部门需要依据学校事业发展总体规划和部门年度工作计划谋划建设项目，组织申报与论证，同时初步设定绩效目标，填报预算编制的基础资料。财务部门收到业务部门提报的预算基础资料（含设定的绩效指标）后，需要与各预算单位进行沟通交流，依据学校事业发展总体目标、资金状况，对原设定的绩效目标进行评估，最终实现部门绩效目标和学校总体目标的统一，提高预算编制的准确性。

（二）事中阶段：业财融合可以有效保障预算绩效目标的实现性

在业财融合背景下，预算管理绩效贯穿业务活动事前、事中、事后整个生命周期，财务部门可以根据业务部门的经费使用情况去监控预算的执行情况，根据经费支出实际情况推测预算执行效率等，还可以根据预算执行情况对偏离绩效目标的项目提出整改意见，适时纠偏扶正，确保预算执行合规并与绩效目标方向一致，保障预算绩效目标的实现。

图3　全面预算绩效管理工作机制与流程

（三）事后阶段：业财融合有助于促进部门之间的协同性

业财融合不仅是各部门间数据整合、处理的过程，也是对现有流程、规章制度进行梳理、整理的过程。这一过程可以对流程、绩效评价等体系进行相互梳理，使得各部门之间的绩效评价指标趋向一致，也与学校整体的绩效指标趋同，实现业财部门与学校发展目标统一。

预算绩效评价体系包含项目绩效自评、绩效评价（整体）、结果运用等环节，评价结果可以反馈出各部门业务执行情况的优劣，而各部门的绩效自评情况则可以找出自身执行时的不足。通过对绩效评价结果的运用，逐步构建预算执行和绩效评价挂钩的业财融合机制，使预算和项目执行效率挂钩、预算绩效和业务部门年度考核挂钩，形成资金使用效率和年终考核挂钩的奖惩机制，使预算绩效管理贯通整个项目流程，充分调动各业务部门的内在活力，增强各部门之间的协同性。

三、实现高校预算绩效管理优化的管理机制

预算绩效管理涉及高校管理的方方面面，通过借助预算绩效管理信息化平台建设，打通业务与财务的壁垒，从培育内生动力、开展流程再造、强化数据安全等方面建立业财融合的管理机制，推动高校预算绩效管理的科学化、规范化和精细化。

（一）建立业财融合认知，培育预算绩效管理的内生动力

业财融合本身强调的是业务与财务利用大数据的新优势对原有工作重新赋能，以实现“财务服务于业务，业务服务于财务”的共享利益的效果。高校实行业财融合主要目的是推进业务流程顺利开展，达到预期效果，而不是运用财务信息提高业务办事门槛，限制正常业务活动的进行。实施业财融合方案，可以使符合条件的业务项目有充足的资金支撑，通过实时的财务资金运行情况，可以在执行项目的过程中发现漏洞，提高项目完成度。高校预算绩效管理工作多数还处于起步阶段，财务部门要积极探索、大胆创新，以高校的根本任务为中心点，对接业务部门发起管理变革，不断优化绩效管理制度，主动完善预算绩效管理流程，使预算绩效管理成为学校内所有部门关心关注的工作，从而实现管理决策从经验式的“业务驱动”向客观化的“数据预测”转变。

（二）围绕业财融合构建，开展预算绩效管理的流程再造

图4　预算绩效管理一体化平台框架图

高校财务部门应以业财融合为契机，通过流程再造，谋划建立集财务、业务、信息技术于一体的预算绩效管理信息平台，改善财务数据的状况，达到财务数据和业务数据同步同源、服务联动、互信互认的动态关联状态。挖掘和寻找各部门利益的关联点，提取有效数据，强化数据赋能，推动各方在业财融合建设中的价值实现。业财融合后有助于解决部门间信息不对称问题，提高资源配置效率和使用效益。以高校资金监控为例，可以利用大数据构造一个资金来源使用分析矩阵，一方面测算收入（一般公共预算资金、财政专户资金和其他来源资金），并预估各项资金的到账时间，另一方面根据资金使用要求设置支出项目（设定限制条件与收入的资金性质匹配），资金盈缺一目了然。

（三）设定业财融合边界，强化预算绩效管理的数据安全

业财融合构建中，高校需要发挥主观能动性，从整体层面对校内各类数据进行顶层设计，明确数据的统计口径，建立统一的数据标准体系，使之达到共通共享、公开透明。同时，需划定业务数据和财务数据的边界，明确权责。一般来说，信息技术部门负责搭建数据共享平台，建立数据标准体系，制定数据安全保护措施；财务部门和业务部门主要负责数据收集、整理、分类和公开。通过三部门的协调配合，对数据进行分类处理，一方面规范数据系统标准、接口，加强数据的安全保护机制设计，另一方面对必要核心数据、实时数据进行加密、脱敏、监控、审计和数据备份、恢复等操作，运用数据底层加密、磁盘加密和驱动级解密技术等方法，从源头上防止数据泄露，保障数据安全。

（四）完善预算绩效管理“双体系”，助力业财融合发展

高校预算绩效管理的抓手是科学务实的预算绩效管理目标体系和完善健全的预算绩效管理评价体系，二者一个是起点，一个是终点，形成一个动态的管理循环。预算绩效管理目标体系的完善应将高校长远发展的战略目标与中短期发展目标以及阶段性工作计划有机结合，学校整体目标与部门个体目标紧密结合，不断强化“业”与“财”的融合，科学合理设置绩效目标并细化各项指标。预算绩效管理评价体系应围绕预算管理目标体系，着重从绩效过程监控和绩效评价指标设计这两方面对各级各类对应的项目关键指标进行细化量化。在完善上述“双体系”的基础上，不断完善充实预算项目绩效指标库，实现各业务部门在编制预算时的准确性、合理性。各业务部门及财务部门可以在执行过程中及时纠偏，保证项目实施效果，最终实现高校管理层面对各业务流程的监督、指引，并通过评价结果进行相应的奖惩，促进项目高质量运行。

四、基于业财融合的TD大学预算绩效管理实践

TD大学是一所省属本科院校，目前为省重点支持的一流大学和一流学科建设高校。学校有教职工近1 800人，在校学生3.2万余人。在预算管理方面，TD大学实行“统一领导、集中管理、责权结合、收支平衡”的预算管理体制，设置决策机构——党委常委会、审议机构——校长办公会、议事机构——预算管理委员会进行预算管理。预算管理委员会主任由校长担任，副主任由分管财务的校领导担任，成员由教务处、人事处、学科建设处、科技处、财务处、国有资产与实验室管理处、校园建设管理处、后勤管理服务中心、高等技术学院等专项项目的归口管理部门负责人组成，办公室设在财务处。在系统建设方面，学校建有预算、国有资产管理、人事、学工、科研等独立信息系统以实现预算编报和执行监控等业务需求，并且资产管理与财务管理实现了全信息联动，人事、科研、教务、学工系统与财务管理实现了部分信息联动，其他系统正在与财务管理系统对接。通过梳理学校全面预算绩效管理的工作机制与工作流程，TD大学以绩效管理为核心，在建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程绩效管理机制方面开展了实践。

（一）以制度建设为基础，建立预算绩效管理的制度体系

TD大学以《预算管理制度》为统领，制定了《预算项目库管理办法》《预算绩效管理办法》，并在文件中明确业务部门和财务部门的权利责任、工作流程（见图2、图3）、工作要求，从事前、事中、事后三个阶段，打通业务与财务壁垒，基本建立了全过程预算绩效管理链条，即事前绩效评估机制、事中强化绩效目标管理和绩效运行监控、事后开展绩效评价和结果应用。

除上述三个核心办法外，TD大学还修订《内部控制规范（试行）》，对预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目管理、合同管理六大经济业务领域及其他业务领域定期开展内部控制工作风险评估进行明确；修订《经费支出管理办法》，进一步明确经费签批、使用等权限，做到业务和财务权责明确。

（二）围绕业财融合建设预算绩效管理一体化平台

TD大学以业财融合为目标，依托预算项目库建设，通过流程再造，谋划建立了集财务、业务、信息技术于一体的预算绩效管理信息平台（见图4），借助绩效指标和项目管理要素，挖掘和寻找各部门利益的关联点，强化数据赋能，打通“申报——编制——批复——执行——核算——决算——评价——公开——反馈”各环节，推进预算绩效管理工作开展。

该预算绩效管理一体化平台包括人员经费、日常公用经费和特定目标类项目的预算项目库管理，覆盖事前评估、事中监控、事后评价全业务的预算绩效管理，学校财务管理工作实现了“不见面”“不停工”的工作要求，同时还基本实现了与省预算管理一体化平台业务的匹配，极大地提高了财务人员的工作效率和质量。

责任编辑　穆雍韬

主要参考文献

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［4］李晓娟，钟华，刘奕鳞．业财融合下高校全面预算绩效管理评价研究[J]．湖南科技学院学报，2022，43（3）：63-65．

［5］田其．科研事业单位经费管理的信息化建设问题研究——基于“业财融合”视角[J]．商业会计，2022，（10）：94-97

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2024年1月17日