推进高质量财会监督的思考

崔菁颖　徐玉德

作者简介：崔菁颖，中国财政科学研究院；

徐玉德，中国财政科学研究院研究员。

摘　要：财会监督是助力国家治理体系和治理能力现代化建设的基础环节和重要抓手。本文阐述了高质量财会监督是维护市场经济秩序的重要抓手、健全财会法律制度的重要内容、提升行业执业质量的重要保障，并提出以法治化、市场化、国际化思维履行财会监督职责，以专业化、数智化、协同化路径提升财会监督效能，切实推进高质量财会监督建设的具体路径。

关键词：财会监督；高质量发展；市场化

中图分类号：F275　文献标志码：A　文章编号：1003-286X（2023）24-0034-03

财会监督是助力国家治理体系和治理能力现代化建设的基础环节和重要抓手。2023年3月，财政部依法对中国华融资产管理股份有限公司（以下简称华融）内部控制和风险控制失效、会计信息严重失真等问题，及审计机构德勤华永会计师事务所（以下简称德勤）严重审计缺陷问题进行了行政处罚。此次行政执法活动是财政部切实履行财会监督主责、从严追责问责的监督举措之一，体现了以财会监督促进注册会计师行业健康发展的导向，释放了财会监督“严监管”信号。

一、高质量财会监督筑起高标准市场体系的“防火墙”

（一）高质量财会监督是维护市场经济秩序的重要抓手

财会监督不仅是微观单位开展有效治理活动的重要基础，更是国家作出经济决策、实施宏观调控、进行财政分配的必要条件。高质量财会监督是规范市场主体经营、优化市场经济运行秩序、健全社会信用体系、统筹安全与发展的重要支撑，是高标准市场体系建设的重要保障和有效“防火墙”。加大财会监督检查力度，提升会计师事务所和资产评估机构执业水平，强化会计质量监督检查和行业建设，严肃查处违法违规行为，有助于进一步规范财务审计秩序，促进会计师事务所和资产评估等中介机构健康发展，营造优化风清气正的市场环境，为促进经济社会高质量跨越式发展筑牢市场体系有效运行的制度基础。

（二）高质量财会监督是健全财会法律制度的重要内容

改革开放四十多年来，我国会计法、注册会计师法、证券法、行政处罚法等相关法律制度为高质量财会监督的落地执行提供了重要法律依据。但上述相关法律中关于财会监督的原则性、概括性规定较多，立法定位不够明确，各监督部门的监督界限不够清晰，法律约束力较弱或追责力度不足。为规范行业秩序、提高信息质量，国务院办公厅于2021年发布了《关于进一步规范财务审计秩序　促进注册会计师行业健康发展的意见》（国办发[2021]30号），明确指出要坚持问题导向，坚决纠正违反职业规范和道德规范的重大问题，严厉打击会计审计违法违规行为，发现一起、查处一起，做到“零容忍”，曝光典型案例，树行业正气；对影响恶劣的重大案件从严从重处罚，对违法违规者形成有效震慑；完善事务所监督检查办法，突出检查重点，提高检查频次，严格处理处罚，建立自查自纠报告机制，强化会计师事务所责任。2023年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称《意见》）进一步明确了财政部门在财会监督中的主导作用，厘清了各部门之间的职责和协同配合职责，为构建适应新时代要求的高质量财会监督体系和强化财会监督执法指明了努力方向，提供了重要遵循。

（三）高质量财会监督是提升行业执业质量的重要保障

以服务国家经济社会高质量发展为主题，以诚信建设为主线，推动构建注册会计师行业大监管格局，能够为打造新发展格局的战略支点贡献行业力量。近年来，财政部会同有关部门不断强化财会监督，丰富工作措施，出台政策组合拳，严厉打击财务造假等违法违规行为，会计师事务所风险意识有所增强，审计质量得到提升，行业发展总体向好。截至2022年12月，全国共有执业注册会计师9.8万人，会计师事务所9 000余家（不含分所），业务收入超过1 200亿元人民币。注册会计师行业为包括4 900多家上市公司在内的400多万家企事业单位提供审计鉴证和其他专业服务，在维护资本市场秩序和社会公众利益、提升会计信息质量和经济效率等方面发挥了重要作用。2022年，财政部门对170多家会计师事务所进行了处罚；今年财政部还将开展财会监督专项行动，严肃查处财务舞弊、会计造假等违法违规问题。这将有利于推动会计师事务所“以案为戒”，强化内部控制，提升审计质量。

二、以法治化、市场化、国际化思维履行财会监督职责

（一）遵循法治化精神，以“过罚相当”依法公正公平执法

党的十八大以来，财会监督在维护资本市场秩序和社会公众利益、提升会计信息质量和经济效率、促进经济社会健康发展等方面发挥了重要作用。财政部门作为财会工作的主管部门和财会制度规范的制定部门，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，始终牢记“为国理财、为民服务”的宗旨，牢固树立全局观念、法治观念、创新观念、效率观念、服务观念和责任观念，不断强化与相关部门的配合协作，有效调动履行财会监督职责的主动性、积极性及创造性。财政部对华融2014～2019年度存在的内部控制和风险管理失效、会计信息严重失真等严重违法行为，严格按照会计法给予相应行政处罚。对华融的处罚属于现有法律框架下的“顶格处罚”，对相关责任人的行政处罚按照相关违法情节轻重给出的合法合理处罚。对于德勤在审计期间的多项违法行为，也本着“过罚相当”的原则给予总所、北京分所以及签字注册会计师相应法律处罚。相关处罚决定严格执行了行政处罚法关于“依法依申请组织听证会”的要求，保证了事实清楚、证据确凿、定性准确、程序合法。此次处罚充分秉持了“公平公正”的法治精神，坚持依法监督、依法行政，对包括外资和内资会计师事务所、国有企业和非国有企业均一视同仁。

（二）坚持市场化原则，以“长牙带电”监督优化市场生态

高标准市场体系的建设有赖于规范、健康、有序、高效的市场生态体系的建立，这离不开“长牙带电”的财会监督。不论是财会监督的顶层设计还是具体制度执行，都依法遵循了市场经济运行规律和企业运行规律，旨在破除阻碍市场机制有序运行的会计、审计弊病，成为畅通经济运行、维护市场秩序的“守夜人”和“安全阀”。财会监督的任何一项行政处罚决定的作出既关乎市场主体的信誉，又关乎市场总体预期。财政部此次对德勤的行政处罚只是针对其违法业务进行“没1罚5”，而对其合法合规业务及其取得的收入依法予以保护，充分考虑到了相关主体的合法权益维护，做到了对合法合规行为的依法保护。慎用强制手段、保护或维护市场主体及个人的合法权益是发达市场经济国家的普遍做法。但强调“保护”或“维护”并非越过法律红线为部分市场主体创设特权，而是在事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法的基础上，努力落实让市场主体及行业中介机构“活下来”“留得住”“经营得好”的目标，依法维护其合法权益。

（三）秉持国际化思路，以“高违法成本”促进行业规范发展

现行相关法律法规中关于财政、会计违法行为的罚款金额太小、处罚力度太低，与当前经济发展状况严重脱节，缺少有效威慑，难以发挥应有警示作用。从相关国家对“四大”会计师事务所的违法惩罚看，都遵循了“高违法成本”的震慑效应。例如2020年9月，德勤被英国审计监管机构处以1 500万英镑（折合人民币约1.3亿元）罚款，两名涉事前德勤合伙人Richard Knights和Nigel Mercer也同样受到了处罚，其中Richard Knights被处罚50万美元，五年内不得成为英格兰和威尔士特许管理会计师公会会员。Nigel Mercer被处罚25万美元，并受到严厉谴责。原因是德勤对被惠普收购的软件公司Autonomy的审计工作存在“严重和连续的失误”。在2011年，Autonomy被惠普以110亿美元的价格收购，但一年后惠普声称在收购过程中遭到财务欺诈，被迫减记了88亿美元的资产。再如2019年5月，英国会计监管机构提议对毕马威会计师事务所（以下简称毕马威）处以1 250万英镑（约1 600万美元）罚款来处罚该所对梅隆银行伦敦业务的审计失职；2021年11月，毕马威在对已破产的迪拜私募股权公司Avraj Group的审计中未能保持独立性和适当的专业怀疑态度，被索赔6亿美元。为此，建议在修订会计法等相关法律法规时进一步加大从业人员和审计机构违规违法成本，增强从业人员和审计机构的敬畏意识，真正让违法主体有明显“痛感”，提升违法行为行政处罚的震慑力，让财经纪律“长牙带电”，成为不可触碰的“高压线”，形成“不敢违、不能违、不想违”的良好生态和秩序。

三、以专业化、数智化、协同化路径提升财会监督效能

（一）加强专业化、职业化财会监督

财会监督执法队伍的业务水平直接影响监管的质量和效果。财会监督的常态化、持续化以及经济社会高质量发展和高标准市场体系建设对财会监督质量提出了更高要求。推进专业化、职业化执法队伍素质建设，建优配强与财会监督职能任务相匹配的人员力量，努力锻造财会监督“铁军”是新时代提高财会监督质量和服务水平的新要求。在现有监管体系框架的基础上，急需进一步加强财会监督人才培养和构建常态化、多元化人才培训体系，着力打造一支专业化、职业化、复合型的财会监督综合执法队伍。财政部门要科学分析行业人才结构梯队现状，进一步强化行业人才选拔工作，根据行业发展实际大胆探索人才队伍激励机制，持续完善人才培养体系；加大对行业高端人才和复合型人才的培养力度，提升年轻化、复合化人才在行业执业人员中的比重。例如，在注册会计师行业的人才选拔上，要继续巩固和深化现有改革成果，完善考试方式，提高考试质量，进一步推进考试工作的科学化和专业化；在领军人才培养上，要进一步完善行业领军人才沟通联系机制和工作平台，拓宽其发挥作用的形式和渠道，加快培养一支能打硬仗、打胜仗的人才队伍，切实提升执法监督水平。

（二）加强数字化、智能化财会监督

提升监管信息化、智能化水平，有效整合财会监督信息化系统和大数据资源，推进全国统一的财会信息共享平台建设，积极运用“互联网+监管”、大数据分析等创新方式，是提升监督能力和监管效能，解决多头监管、效率低下等问题的重要抓手。近年来，财政部致力于通过信息化建设加强注册会计师执业日常监控，丰富预警和分析工具，提升大数据时代信息化监管能力，并取得了积极效果。建议财政部联合相关部门，按照共建共享原则，进一步拓宽数据来源，夯实数据基础，逐步形成完整的基础数据库，为实施精准监管奠定基础。探索建设监督检查结果及整改进展管理信息系统，逐步实现巡视、审计、检查等监管结果的信息共享和结果互认。积极探索出具审计报告的全流程监管，从机制设计上打击“无证经营”、冒用会计师事务所名义网络售卖审计报告、超出胜任能力执业等行业突出违法违规行为。利用大数据技术加强同行业上市公司的财务信息对比分析，突出异常数据，加强对会计信息质量常态化、系统化的监督，对上市公司或重点监管领域设立专管人员或队伍，同时结合对网络舆情的数据挖掘，实现异常指标精准识别功能，有效提升监管效能。

（三）加强系统化、协同化财会监督

《意见》要求积极推动各类监督有机贯通、相互协调，构建财会监督跨部门协作机制。财政部门作为财会监督工作的牵头主导部门，要注重理顺财会监督主体内部的沟通配合及监督主体间的层级关系，通过整合监督资源、协调监督政策、共享监督信息，构建多层次协同的财会监督机制及综合监管体系，节约监督成本、提升监督效率，形成财会监督合力。一是通过科学划分专职监督执法部门与业务管理部门的职责定位、工作范围，建立跨部门协调工作制度，构建统筹协调与相互制衡相结合、日常沟通与专项讨论相结合的监管机制。二是按照业务对口、效率优先原则，加强与审计署、“一行一会一总局”（中国人民银行、证监会、国家金融监督管理总局）及纪检监察等部门的沟通协作，共同商定监督计划，确定监督重点，形成分工明确、职责清晰、各有侧重的监督机制。通过定期召开联席会议，共同研判金融形势和风险，在数据对接、问题研判、成果共享等方面进行协调联动，实现财会监督主体间的有机贯通、同向发力。对于财会监督中发现的违法犯罪行为，及时移交司法机关予以惩处；对于违纪问题，及时移送纪检监察机关依规依纪处理。

责任编辑　樊柯馨