时间:2022-10-27 作者:赵天一等
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摘要:
行政事业单位内部控制存在的问题及完善建议
赵天一谢小丽唐大鹏王伯伦・
根据财政部会计司的统一部署,自 2016年“以评促建”开展行政事业单位内部控制基础性评价报告和年度自评报告(以下简称内部控制报告)工作以来,深圳市财政局高度重视内部控制建设和报告工作,积极推动单位内部控制建设提质增效。为进一步推动内部控制建设、提高财政管理效能,笔者选取 445家深圳市市属行政事业单位 2018年内部控制报告脱敏数据进行多元回归,选取岗位职责权限、业务流程表单、内部控制信息化等三大类共 17项内部控制建设指标,以及预算、收支、采购、基建、资产、合同等经济活动六大业务共 19项财政资金使用效果指标,得出内部控制建设与财政资金使用效果相关性分析结果,进而提出存在的问题和完善建议。
一、存在的问题
(一)岗位职责权限不够明晰
在岗位职责权限相关指标中,领导决策、业务执行、评价监督的岗位职责权限与基建、资产、合同的正相关关系特征均不够明显。从领导决策看,党的十八届六中全会提出要“坚决防止和克服名为集体领导、实际上个人或少数人说了算,坚决防止和克服名为集体负责、实际上无人负责”,明确了单位领导的决策职...
行政事业单位内部控制存在的问题及完善建议
赵天一谢小丽唐大鹏王伯伦・
根据财政部会计司的统一部署,自 2016年“以评促建”开展行政事业单位内部控制基础性评价报告和年度自评报告(以下简称内部控制报告)工作以来,深圳市财政局高度重视内部控制建设和报告工作,积极推动单位内部控制建设提质增效。为进一步推动内部控制建设、提高财政管理效能,笔者选取 445家深圳市市属行政事业单位 2018年内部控制报告脱敏数据进行多元回归,选取岗位职责权限、业务流程表单、内部控制信息化等三大类共 17项内部控制建设指标,以及预算、收支、采购、基建、资产、合同等经济活动六大业务共 19项财政资金使用效果指标,得出内部控制建设与财政资金使用效果相关性分析结果,进而提出存在的问题和完善建议。
一、存在的问题
(一)岗位职责权限不够明晰
在岗位职责权限相关指标中,领导决策、业务执行、评价监督的岗位职责权限与基建、资产、合同的正相关关系特征均不够明显。从领导决策看,党的十八届六中全会提出要“坚决防止和克服名为集体领导、实际上个人或少数人说了算,坚决防止和克服名为集体负责、实际上无人负责”,明确了单位领导的决策职责。当前绝大多数单位能够按要求对“三重一大”实行集体决策,但是部分单位领导事情不分轻重缓急均要上会讨论,导致工作效率降低,特别是对于基建、资产、合同一类的高风险活动,以“人治”取代制度反而增加了违规的风险。从业务执行看,部分单位的部门、岗位职责权限设置不够合理,存在交叉、空白的现象,或对内部控制的宣传培训不足,业务人员对内部控制建设存在抵触心理,进而影响工作效率。从评价监督看,部分单位在进行内部控制考核评价时,没有综合财务信息编报、领导经济责任落实、国有资产管理等评价内部控制建设情况;在应用考核评价结果时,仍有部分单位未针对发现问题采取整改措施,且仅有少数单位将考核评价结果作为领导干部选拔任用的参考。
(二)业务流程表单不够落地
在业务流程表单相关指标中,制度和流程图与各业务虽然存在正相关关系,但是正相关关系没有集中在某一特定指标,表现出的显著性也不够强。从制度建设看,有的单位虽然建立了内部控制制度,但仅仅是把《行政事业单位内部控制规范(试行)》或财政部门下发的范本进行简单修改,与自身实际情况结合不够;有的是委托第三方机构开展内部控制咨询,形成了汇集岗位职责、业务风险点、管控措施的内部控制手册,然而很多咨询成果只是将基于自由市场的西方政府内部控制标准直接植入,未结合中国制度优势进行改造,单位应用起来则产生了“水土不服”。从流程梳理看,不少单位未将岗位职责、授权审批、单据控制等融入业务流程,也没有借绘制流程图的机会对业务流程进行梳理再造;还有一些单位过于“风险厌恶”,在设计流程时不分事项大小,均按照统一流程逐级审批,没有认识到强化流程控制的目的是为了规范操作和简化程序,其前置条件之一就是分级授权,反而造成了工作效率的下降。
(三)信息化亟待加强
在内部控制信息化相关指标中,除了内部控制大数据平台表现突出外,其他信息化指标与各业务的正相关关系特征不够明显。从信息系统建设方案看,由于对信息化进程缺少规划,系统重复建设或信息化建设难以满足业务需求的现象频发,不仅造成财政资金浪费,还给业务人员造成较高的学习成本。从信息系统功能看,现阶段信息系统功能依然以会计核算信息存储和报表生成为主,信息系统大多是财政部门要求安装的财政数据上报系统,而不是提高单位业务管理水平的管理系统。从信息系统更新看,部分单位没有按照制度改造升级信息系统,系统适用性有待提升。从信息系统联通看,大部分单位业务模块之间没有互联,业务之间的协同效应亟待加强。
二、对策建议
(一)加强岗位职责权力制衡
单位内部控制是保障财政资金使用效率、效果的重要手段,单位应当做好顶层设计,明确决策、执行、监督各环节的岗位职责权限并加强权力制衡,为业务流程表单和信息化工作奠定良好的组织基础。
第一,完善决策机制和制度建设。内部控制领导小组的职能应是站在战略的高度,发现、评估单位内部控制的风险,研究提出内部控制建设方案,并组织协调实施。为解决部分单位内部控制决策和领导力度不足的问题:首先,单位“一把手”应重视风险防范和内部控制建设。其次,要“坚持用制度管权管事管人”,结合单位实际情况确认“三重一大”标准并按要求实施集体决策,明确“集体决策就要集体担责”和“不发表意见也要担责”,而不是让集体决策取代制度。最后,集体决策也应同专家论证和技术咨询相结合,有效贯彻执行民主集中制,注重落实好“一把手末位发言”的机制,确保决策的民主化和科学化。
第二,加快工作观念和模式转变。当前,部分单位将财务、内审部门负责人设置为工作小组组长,业务部门容易认为内部控制工作与自身关系不大,导致内部控制推行难度增加。因此,单位应首先转变思维观念,明确内部控制全体参与的严肃性和各部门积极配合的协调性,同时进一步提升内部控制工作定位高度,建立行政管理部门主导、财务和内审配合的工作模式。其次强化绩效导向下的内部控制工作机制,即任何工作均应做到事前有目标与评估,事中有监控,事后有评价与结果应用,落实“花钱必问效、无效必问责”要求。最后应针对业务人员和行政人员关心或者有疑惑的问题,邀请专家进行专题培训,提高业务能力和管理水平。
第三,加强内外监督和评价考核。任何监督都是为防范风险而构设,财会监督处于基础性地位,为党和国家监督体系的其他监督提供不可或缺的支撑(刘尚希, 2020)。首先,单位财务部门应利用信息化手段,减少重复性的核算工作,更加聚焦预算和绩效对采购、基建等经济活动的监督作用,通过本量效分析为业务部门决策提供财务报告数据支持,并以此为依据适当缩减对预算执行不到位或绩效不达标的项目和部门的预算安排。其次,应将各种监督类型均纳入内部控制考核评价实施范围,注重发挥人大监督、民主监督和群众监督的积极作用。最后,应落实内部控制主体责任,对于监督评价中发现的问题,既要责令相关部门和人员限期改正,也要报送主管部门和上级领导加强监管和指导,同时应与领导干部选拔任用及绩效考评相挂钩。
(二)完善业务流程落地机制
通过单位内部控制建设扎紧不能腐的制度“笼子”,是加强党风廉政建设和反腐败工作的有效抓手,也是实现“有为政府”的重要路径,单位应强化建章立制,并确保制度和流程能够真正落地。
第一,制度建设遵从政策法规。单位在合规前提下对国家赋予的特定资源进行配置,资源配置的方向应与财政政策一致,资源配置的过程则应遵守财政法规(贾康和苏京春, 2012)。首先,应将法定事项分解为具体规则,建立以规则导向为主、兼顾原则导向的内部控制制度,即分事行权。其次,应将法定事项逐一细化至内设机构和人员编制的岗位职责,保证依职定岗、分岗定权、权责明确,即分岗设权。再次,在分事行权和分岗设权基础上,根据单位实际需要设置权限指引,明确授权的范围、对象、金额、期限以及相应的职责等,即分级授权。最后,应对权力集中部门和岗位实行定期轮岗,没有条件的单位则应定期开展专项审计,打破长期负责某些业务可能形成的利益链条。
第二,流程表单兼顾合规效率。制度要想不成为“稻草人”摆设,应当确保控制活动能够有效执行,并且可以通过流程图表示出来。因此,单位应根据已完成的制度绘制流程图,将岗位职责和权限指引在业务事项上进行穿行测试,查找业务流程中存在的断点、卡点等,并在控制风险前提下不断优化流程,提高工作效率。同时根据业务需要,设计表单并融入“三分一轮一流程”的要求,形成以制度标准为依据,以流程表单为载体的内部控制制度体系。
(三)推动信息系统覆盖联通
内部控制必须固化到信息系统中,才能落地,才能常态化,否则就会流于形式。单位应当制定科学合理的内部控制信息化建设方案,避免系统重复开发和资源浪费;在现有会计核算模块的基础上,逐步建立覆盖经济活动和业务活动的信息系统;信息系统应随着制度更新进行改造升级,确保合规性和效率性要求通过信息系统落地;单位应打破信息孤岛格局,实现模块间信息互联互通,采用 RFID、语音处理、图像识别、人工智能等先进技术,加快建立财政大数据智能共享平台。
(作者单位:深圳市财政局东北财经大学会计学院中国内部控制研究中心辽宁对外经贸学院)责任编辑姜雪
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