时间:2022-07-18 作者:初保驹林舒嫄
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摘要:
《管制资产和管制负债(征求意见稿)》的内在逻辑与我国的适用性分析
初保驹林舒嫄 ■
摘要:国际会计准则理事会(IASB)于 2021年 1月 28日发布了《管制资产和管制负债(征求意见稿)》。本文立足于国际财务报告准则概念框架基本原理与我国电网企业费率管制活动实践,对管制资产准则的目标、适用范围、管制资产和管制负债的确认等内容进行了讨论,研究发现:管制资产准则与国际财务报告准则概念框架的内在逻辑存在明显的不一致之处,同时,管制资产准则与我国公用事业单位的经营目标有所背离,不适应我国电力行业的费率管制活动实践。
关键词:管制资产;管制负债;管制费率;电网
中图分类号: F233文献标志码: A文章编号: 1003-286X(2022)11 -0078-04
国际会计准则理事会(IASB)于 2021年 1月 28日发布了《管制资产和管制负债(征求意见稿)》(以下简称管制资产准则),进一步改进了费率管制活动的会计处理,明确了管制资产、管制负债、管制收益和管制费用的确认、计量、列示和披露原则。费率管制活动指企业向客户提供特定商品或服务时,商品或服务的定价受到企业与监管者之间协议的制约。当企业收益与成本存在差异时,上述协议允许企业...
《管制资产和管制负债(征求意见稿)》的内在逻辑与我国的适用性分析
初保驹林舒嫄 ■
摘要:国际会计准则理事会(IASB)于 2021年 1月 28日发布了《管制资产和管制负债(征求意见稿)》。本文立足于国际财务报告准则概念框架基本原理与我国电网企业费率管制活动实践,对管制资产准则的目标、适用范围、管制资产和管制负债的确认等内容进行了讨论,研究发现:管制资产准则与国际财务报告准则概念框架的内在逻辑存在明显的不一致之处,同时,管制资产准则与我国公用事业单位的经营目标有所背离,不适应我国电力行业的费率管制活动实践。
关键词:管制资产;管制负债;管制费率;电网
中图分类号: F233文献标志码: A文章编号: 1003-286X(2022)11 -0078-04
国际会计准则理事会(IASB)于 2021年 1月 28日发布了《管制资产和管制负债(征求意见稿)》(以下简称管制资产准则),进一步改进了费率管制活动的会计处理,明确了管制资产、管制负债、管制收益和管制费用的确认、计量、列示和披露原则。费率管制活动指企业向客户提供特定商品或服务时,商品或服务的定价受到企业与监管者之间协议的制约。当企业收益与成本存在差异时,上述协议允许企业通过调增调减未来商品或服务的价格对此予以补偿或抵减(陆建桥和王文慧,2018)。
能源行业是关系国民经济命脉的关键行业,同时也是费率管制活动的主要对象(施颖霞,2014)。国家电网有限公司作为关系国家能源安全和国民经济命脉的特大型国有重点骨干企业,是实现高质量发展、加快构建新发展格局的重要支柱企业。其以投资、建设和运营电网为核心业务,采用基于电网的有效资产来核定准许成本,再根据固定的投资回报率计算准许收益的定价模式(叶泽和何姣,2017),实质上带有费率管制的性质。基于上述背景,本文立足于国际财务报告准则概念框架基本原理与我国电网企业费率管制活动实践,对管制资产准则具体内容进行讨论,以期为我国企业会计准则与国际财务报告准则的趋同等效提供建议,提高企业财务报告质量,推动高质量发展。
一、关于管制资产准则的目标
管制资产准则的目标在于要求企业提供能够如实反映其管制收益和管制费用对其财务业绩的影响以及管制资产和管制负债对其财务状况的影响的信息。
(一)与国际财务报告概念框架的冲突
笔者认为,管制资产准则目标设定具有一定的合理性:通过引入管制资产与管制负债的概念,在一定程度上帮助财务报告使用者更好地了解企业财务状况、经营成果和现金流量,同时也符合资产负债表观的基本原则。而从财务报告目标来看,管制资产准则与其他会计准则存在逻辑上的内在不一致。具体而言,一方面,其体现的是“监管有用观”而非“决策有用观”,因为其随后提供的管制资产与管制负债相关的信息并不能为电力用户等核心财务报告使用者提供太多的额外信息;另一方面,其体现的是监管目标而非企业在市场环境下的经营成果,而其他会计准则则重点关注市场环境下企业的经营成果。逻辑上的不一致使得管制资产准则与其他会计准则在施行时也会发生优先级上的冲突。
作者简介:初保驹,国网福建省电力有限公司/武汉大学经济与管理学院,高级会计师;林舒嫄,福建省电力交易中心有限公司,高级经济师。(二)与我国企业实际情况不符
一方面,我国与国外相比涉及费率管制的行业较多,监管政策较为成熟,国家发改委对各行业的费率管制活动实践都有明确的监管要求,依据核定的企业会计信息来制定价格管制策略。如电网企业要根据《输配电定价成本监审办法》及《省级电网输配电价定价办法》定期报送材料,监管部门则基于上述材料核定输配电价。因此,上述管制资产准则目标中所要求的会计信息对电网企业而言是冗余的。另一方面,我国管制行业受国家发改委、国务院国资委和财政部等部门的监管,强调商品与服务的公共属性,管制协议的存在实际上带有政府规制的属性,与国外市场经济环境下各利益相关方博弈签订的市场化管制协议具有本质上的差异,实行管制资产准则并不能提供额外的有用信息。可见,管制资产准则的目标与我国企业实际情况不符。
二、关于管制资产准则的适用范围
管制资产准则建议主体将管制资产准则适用于其所有由管制协议产生的管制资产和管制负债。笔者认为,判断该准则是否适用的重点在于主体是否存在符合准则所述的管制协议。
(一)管制协议的判断存在困难
一方面,由于适用范围涉及的企业类型和相关协议多种多样,不同企业和协议所处的法律环境可能较为复杂,因此,准则适用范围的认定可能涉及较多法律解读和专业判断,在实务应用层面存在很大挑战。另一方面,如果相关管制协议针对管制费率调整的约定不够明确(如只有笼统的原则性表述等),可能也难以满足准则的认定要求。
(二)管制形式的认定尚有疑点
前述适用范围并没有敲定管制资产准则是否同时适用于成本补偿式(Compensation cost of service)管制和激励式(Incentive based)管制。就管制协议的形式而言,笔者认为适用范围应只限于成本补偿式管制,因为只有成本补偿式管制连接了过去交易或事项和未来收益。此外,管制资产准则所规定的“本准则应当适用于所有管制协议,而不仅仅是具有特定法律形式的管制协议或监管机构执行的具有特定属性的协议”同样存在商榷之处。笔者认为,管制协议必须要有特定法律形式,因为如果不要求特定法律形式,则某些具有垄断性质的企业可能会有改变管制费率的实质性权利,这使得准则不能防止此类企业的盈余管理行为。
(三)我国是否有明确的管制协议
就我国费率管制活动的实践而言,很多涉及费率管制的行业(尤其是公用事业行业)的经营主体大部分是国有企业,一些商品或服务的定价在很大程度上体现了公共服务属性。以电网企业输配电价核定为例,如果将利益相关者分为核心利益相关者和其他利益相关者,电价监管机构和电力用户就是核心利益相关者,地方政府等就是其他利益相关者。电价监管机构这一核心利益相关者通过价格规制实现保障国计民生的重要目标,但决不会与电网企业签订明确的管制协议,即不会通过协议形式来保证电网企业未来期间收益维持稳定。因此,就我国涉及费率管制行业的企业而言,是否存在符合准则所述的管制协议可能还存在一定争议,需要结合不同企业及其所涉及协议的具体情况分析确定。如果相关协议不构成准则所述产生管制资产和管制负债的管制协议,则不适用管制资产准则。
三、关于管制资产和管制负债的确认
管制资产准则建议,企业应当在报告期末确认所有的管制资产和管制负债,在对应的报告期间确认所有的管制收益和管制费用。其中,管制资产是由管制协议产生的一项强制可执行的现时权利,由于已提供商品或服务的准许补偿总额的部分金额将包含在未来期间的收入中,所以该项权利可使企业在确定未来期间向客户收取的管制费率时增加一定金额。
(一)是否与国际财务报告概念框架定义一致
准则中将管制资产和管制负债归为强制可执行的现时权利/义务符合当下国际财务报告概念框架中资产和负债的定义形式,但并非所有符合国际财务报告概念框架中资产和负债定义的项目都必然应当确认为资产和负债。只有当确认这些资产和负债可以为报表使用者提供有用信息(具备相关性和可靠性)才应当确认,否则不应确认。另外,财务信息的提供也受制于成本效益考虑,如果整体而言,提供相关财务信息能为报表使用人带来的收益大于成本则应当提供,否则可能不应当提供。
(二)是否应区别协议其他部分
IASB认为管制资产和管制负债是一种特定类型的资产和负债,源于管制资产和管制负债的现金流基本独立于管制协议中的其他权利和义务形成的现金流,因此管制资产和管制负债应当与管制协议的其他部分分别进行会计处理。其认为管制协议中的其他权利和义务通常需要联合主体的其他资产和负债(如固定资产或无形资产)才能形成相应现金流,而管制资产和管制负债的现金流的产生仅仅因为主体拥有这些管制资产和管制负债本身。但笔者认为上述认定存在争议,其并不属于“仅仅因为主体拥有这些管制资产和管制负债本身”就可以产生相应现金流的情形,而是需要在未来期间向客户提供商品或服务收取费用而实现。因此,从这个意义上说,管制资产和管制负债现金流的产生也同样需要联合主体的其他资产和负债(如固定资产或无形资产)才能形成。如果是这样,“管制资产和管制负债应当与管制协议的其他部分分别进行会计处理”的认定可能值得商榷。
(三)在我国是否具备确认基础
一方面,从价格监管方面看,欧美电力市场化程度较高,相关管制协议明确规定了电网企业的预期回报和未来现金流量,监管周期内预期
收益率清晰、补偿机制明确,具备执行管制资产准则的前提条件;我国以有效资产为基础,每三年为一个周期核定输配电价,但受不同监管周
期核价标
准不一致、服务经济社会发展执行政策性降价、电网投资核定与价格回收机制分离等因素影响,电网企业未来可收取的准许补偿金额存在极大不确定性,不存在清晰明确的管制协议,不具备确认管制资产和管制负债的基础条件。另一方面,由于我国历史和社会条件所致,资产的维护、检修和资产所有权归属等主体往往出现不一致的情况,例如跨区资产、增量配电网资产、接收的用户资产等(徐帅等, 2017)。考虑到受管制资产界定不清,管制资产和管制负债的会计确认基础将受到考验。
四、关于管制资产和管制负债的计量
管制资产准则对于报表编制者的主要影响在于增加了报表的编制难度和成本,因为管制资产和管制负债的计量涉及较多估计和判断,包括相关未来现金流的估计、折现率的确定以及每个报告期末的估计更新等。
(一)现金流量估计存在困难
根据管制资产准则,企业需要针对每一个或每一适当组合的管制协议,按照期望值或最可能发生金额确定未来现金流的最佳估计数。考虑到未来期间客户需求的波动性、客户的信用风险水平、管制政策和管制费率调整的频繁程度等因素的共同影响,企业要就相关现金流进行合理的“最佳估计”无疑存在较大困难。与现行金融工具准则不同的是,管制资产与管制负债受宏观经济的影响更大,因此技术上很难建立一个覆盖全生命周期的预测模型,无法预估未来现金流量的时间和金额。即使进行了估计,模型的参数选择也存在很大不确定性且高度依赖企业管理层的主观判断,这些情况都为企业通过人为调整变量的估计从而操纵各期业绩提供了较大的空间。
此外,准则采用“很可能”作为确定现金流量的标准。“很可能”存在较高的不确定性,而管制行业相较其他行业存在更大的不确定性,企业可能会确认原本并不应该确认的资产或负债,难以反映企业真实的经营成果。因此,应采用“极可能”标准,这也与《国际财务报告准则第 9号——金融工具》和《国际财务报告准则第 15号——客户合同收入》相一致。
(二)折现率的确定较为复杂
横向来看,折现率需要考虑资产本身的回报率,这取决于企业所处的行业、地区甚至所处的年度。根据《输配电定价成本监审办法》及《省级电网输配电价定价办法》,我国以省级电网为单位核定电价,因此各省电网公司适用的管制费率不同,导致公司作为一个报告整体,而其内部将适用不同的管制费率,造成核算工作的复杂性。纵向来看,由于电力产品的公共属性,政府会对管制费率进行调整,这将使同一监管周期内各年度的管制费率出现变动,导致折现率的确定存在困难。
(三)我国会计估计成本过高
一方面,企业需向监管部门报送资料,待监管部门核定批复后确定下一监管周期执行的管制费率,这将在很大程度上影响财务报告披露的及时性。另一方面,复杂的确认流程与及时的估计调整需要企业投入大量的人力物力财力,显然不符合成本效益原则。同时,对报表进行频繁的会计估计调整也会降低财务报告可信度等。此外,我国存在的多级管制问题也无疑增加了管制资产和管制负债的会计处理难度。
五、关于信息的列示和披露
(一)降低了财务报告的可理解性管制资产和管制负债与通常理解的资产和负债有所不同,其在计量上存在很大的难度。比如,管制资产属于政府授予的未来通过向公众收取一定的增量费率的权利,其无法按照成本进行计量(因为企业并未为获取管制资产而支付对价),因此只能采用类似公允价值的计量方式,而其估计过程涉及大量的参数假设。如果引入该准则则会增加财务报表使用者的理解难度。(二)降低了财务报告的相关性
结合费率管制实务来看,利润表中列示的管制收益与管制费用的差额并不能较好地体现公司当期实际业绩;管制资产和管制负债的确认也难以准确反映未来经济利益的流入或流出。原因是应用管制资产准则使得受费率管制的企业展示了平滑后的经营成果,该平滑后的经营成果存在较大的不确定性(如政府主管部门随时可以通过强制减税降费来影响公司受管制业务的收益),无法给企业真实业绩评估带来可靠的增量信息。同时,管制资产准则的实施也将大大增加投资者对企业财务报告信息相关性和可靠性的评估成本。(三)降低了财务报告的可比性
管制资产准则使得具有相同经济实质的业务在同一被管制企业不同时期、不同被管制企业间或者在被管制和一般企业间都可能会存在不同会计处理。而且管制资产准则提出的会计处理模型将会使被管制企业的回报率在一定时期稳定在管制机构准许的水平,但这种利润平滑机制并非是投资者最关心的。对投资者而言,反映每一报告期间实际财务状况和经营成果的财务报告相比按照预计情况或稳定在管制机构批准水平的报告更有价值。虽然被管制企业存在一定的特殊性,并且管制机构的决议将影响企业现在和未来的财务状况和经营结果,但这些信息应该通过适当披露,而不是制定和目前概念框架及准则不一致的会计原则来解决。此外,就监管方而言,其可能更加侧重于使用公司报送的监管报表,而并非根据财务报表作出其监管决策。
六、总结
管制资产准则希望通过引入大规模的复杂估计和判断,以更好地还原相关收入与成本的关系,并为财务报告使用者提供更加相关的决策信息。但现实环境和条件千差万别,就我国而言,不管是法律环境、政府职能,还是涉及到的费率管制活动的范围和程度等,都可能与其他一些国家不同。此外,管制资产准则是否适合波动较大的经济环境(如受新冠肺炎疫情影响导致的全球范围经济不确定性)也有待商榷。因此,管制资产准则是否适用于我国实践有待进一步研究。相比强制要求企业确认管制资产和管制负债,可以考虑对管制协议、管制费率等信息进行必要披露,以更好地在兼顾成本效益的基础上实现为财务报告使用者提供决策有用信息,同时也能兼顾重要性、可靠性和相关性等会计基本原则。责任编辑陈利花
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