时间:2022-06-22 作者:鲍睿宁
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摘要:
提高政府部门财务报告质量的难点与对策
编制高质量的政府部门财务报告,实现权责发生制政府综合财务报告制度改革既定的目标任务,是准确反映政府运行成本、科学评价政府绩效的重要基础。经过多年的改革实践,我国政府部门财务报告编制工作由起初的试编、试点进入到目前正式编制新的阶段。但总体而言,编制高质量的政府部门财务报告仍存在诸多难点。本文结合一些地方政府部门单位实践,就影响政府部门财务报告质量的难点进行分析,并提出相应建议。
一、影响政府部门财务报告质量的难点分析
一是部分资产负债计量不够真实完整。编制资产负债表是编制政府部门财务报告的基础。从资产类项目看,公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产等经管资产长期以来由相应各级政府部门单位的资产部门经营管理,直到 2019年政府会计制度实施以后,才纳入会计核算和会计报表。由于管理体制机制历史变革等原因,有的经管资产不好认定,有的经管资产核算主体不清,有的经管资产资料不全,致使部分经管资产价值难以确认计量或不具备核算条件。例如,部分行政事业单位登记会计报表时,对经管资产如文物文化资产、园林绿化等仅统计其数量;又如,某省航道管理局对所辖航道...
提高政府部门财务报告质量的难点与对策
编制高质量的政府部门财务报告,实现权责发生制政府综合财务报告制度改革既定的目标任务,是准确反映政府运行成本、科学评价政府绩效的重要基础。经过多年的改革实践,我国政府部门财务报告编制工作由起初的试编、试点进入到目前正式编制新的阶段。但总体而言,编制高质量的政府部门财务报告仍存在诸多难点。本文结合一些地方政府部门单位实践,就影响政府部门财务报告质量的难点进行分析,并提出相应建议。
一、影响政府部门财务报告质量的难点分析
一是部分资产负债计量不够真实完整。编制资产负债表是编制政府部门财务报告的基础。从资产类项目看,公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产等经管资产长期以来由相应各级政府部门单位的资产部门经营管理,直到 2019年政府会计制度实施以后,才纳入会计核算和会计报表。由于管理体制机制历史变革等原因,有的经管资产不好认定,有的经管资产核算主体不清,有的经管资产资料不全,致使部分经管资产价值难以确认计量或不具备核算条件。例如,部分行政事业单位登记会计报表时,对经管资产如文物文化资产、园林绿化等仅统计其数量;又如,某省航道管理局对所辖航道价值确认计量简单化、超低值化,仅以名义金额 1元计价反映,既背离客观实际,也不符合《政府会计准则第 5号——公共基础设施》对存量公共基础设施初始入账成本的相关规定。从负债类项目看,一些单位对于实施政府和社会资本合作( ppp)项目以及举债项目所产生的长期应付款,特别是通过投融资平台举债而产生的或有债务,在统计口径和利息计算等方面存在少报漏报情况,导致债务数据失真较大。
二是部分收入费用核算难以统一规范。从收入项目看,由于缺乏统一、规范的收入核算要求,加之政府部门单位依赖财政给予兜底保障,导致一些单位缺乏经营资产资源和长期投资收益最大化的内生动力。如某省省会城市一些部门搬迁后留下的大量办公楼房都处在市中心黄金地段,多年来一直闲置;还有一些部门将闲置资产低价出租或低回报投资给利益关系人,导致资产收入流失。从成本费用项目看,政府部门单位具体项目支出缺乏统一标准。从摊销和折旧等费用看,政府会计准则制度规定,对于法律没有规定有效期限的无形资产,按照不少于 10年的期限摊销,具体年限由各政府部门单位自行确定;对于固定资产折旧也不够明确和统一。有的资产折旧年限较长,再加上明细内容多,部分单位执行起来弹性很大,核算出来的无形资产摊销和固定资产折旧费用有违谨慎性原则,摊销、折旧费用数字不准确,也缺乏可比性。
三是部分合并抵销处理不够一致可靠。按照新修订的《政府部门财务
鲍睿宁・
报告编制操作指南(试行)》(以下简称操作指南),政府主管部门合并所属各行政事业单位财务报表时,必须对内部各主体之间的债权债务、收入费用等事项进行对账抵销,以保证财务报表数据质量可靠。我国行政事业单位设置较为复杂,资金往来十分密切,在 2019年统一的政府会计制度实施之前,各单位执行的都是行业会计制度,往来账务处理在金额口径、科目设置、记账时间等方面差异较大,很多项目难以一一精准匹配,给对账抵销工作带来很大的难度。鉴于改革需要和实际困难,操作指南进一步明确,在应抵尽抵的情况下,根据重要性原则,设置了 10万元的抵销门槛,以减轻政府部门财务报告编制单位的工作量。一些主管部门就此机械理解这一规定,对抵销处理不作探索,甚至对抵销门槛以下且可以确认一致的内部交易事项也不予抵销,导致合并报表数据虚增,不能全面反映部门整个财务状况和运行成果。
四是部分财务报告编制队伍难以有效保障。编制政府部门财务报告是一项系统性、复杂性的全新改革,加之政府部门单位预算管理、资产管理、债务管理等都落在财务人员身上,导致单位财务人员必须向全面统筹部门单位财务管理转型,任务不断加重,要求越来越高,这就需要一支高素质的政府会计人才队伍。但是,一些政府部门单位特别是基层单位缺乏会计机构和专职会计人员,有的安排一般人员兼职代理会计,有的聘请代理记账机构,有的即使配备专职会计也人数较少,学历层次不高,知识结构老化,难以胜任编制政府部门财务报告新的改革要求,影响了编制质量。
二、提高政府部门财务报告质量的建议
一是要分类核实资产负债家底。财政部门要加强顶层设计,分别会同相关行业主管部门出台具体文件,部署开展清查核实工作,并对关键环节作出统一规定,以全面摸清各类资产负债家底。在时间步骤上,要考虑我国政府层级多、历史遗留问题多、体制机制改革变化大等因素,可借鉴经济合作与发展组织( OECD)国家渐进式改革经验,能够界定清楚或确认计量的,必须全部纳入资产负债表予以完整披露;对于一时难以界定或确认计量且对政府管理和政策制定影响不大的资产和负债,如无形资产、文物文化资产、或有负债等,可根据经济社会发展情况,积极创造条件,分步纳入资产负债表予以披露。在记账主体上,要按照“谁承担、谁受益,谁记账”的原则,并根据我国推进的各领域财政事权和支出责任划分改革,分级予以明确。在成本标准上,要根据设计概算、竣工决算等历史资料,采用历史成本、重置成本或者第三方评估作价等方法,统一政策进行初始成本记账。在此基础上,要加强资产负债日常核算,落实好变动报账、年底盘点等制度,确保账实相符、账账相符、账表相符。
二是要健全收入成本核算体系。要明确政府各类收入核算的具体范围和标准,加快完善部门单位收入核算体系建设,切实加强部门单位收入管理,将部门单位依托行政权力、国有资源(资产)获取的各项收入以及特许经营权拍卖收入等按规定完整纳入政府部门收入费用表,切实杜绝收入体外循环,以增强财政资源配置的完整性。同时,要贯彻过紧日子的思想,落实财政绩效管理要求,积极引入政府成本会计,进一步完善部门单位基本支出标准体系建设,探索分批法、分步法等成本核算方法,细化无形资产摊销和固定资产资产折旧年限,严格规范部门单位一般性支出和项目支出成本费用核算,为开展部门单位项目绩效评价提供准确、可比的成本信息。
三是要推进预算管理一体化工作。要按照统一账套设置、统一科目体系、统一业务凭证模板、统一生成报表的统一管理机制,采用全省大集中的“云核算”模式,开发使用满足预算管理一体化规范和技术标准的“云化”单位会计核算软件,并实现其与单位预算、资产管理、政府采购、国库集中收付等系统的对接、数据共享和业务协同。对于主管部门合并报表出现的对账抵销难点问题,可学习借鉴海南省财政厅引入的“资金往来信息库”方法,在预算管理一体化系统中增加“资金往来对象类别”和“收款人代码”等要素,完整记录业务往来事项涉及的往来对象类别和代码,从而依据单位会计账簿由系统自动进行抵销编制合并财务报告。
四是要加强政府会计人才建设。实施权责发生制政府综合财务报告制度改革,需要政府单位对内部财务管理系统进行调整,单位财务人员也由过去负责单一的收支报账业务向全面统筹部门单位财务管理转型,这就迫切需要建设高素质的政府会计人才队伍。要从选优配强单位财务人员入手,全面贯彻会计法和总会计师条例,配备单位总会计师,并通过调剂、招录等方式,组建单位财务机构,充实单位财务人员,积极开展专家授课、集中轮训辅导、继续教育等,提高财务人员素质水平。要改革完善政府会计人才评价和激励晋升机制,引导督促单位财务人员加强专业能力提升,充分发挥财务人员在资产、负债、绩效管理中的作用,激发和强化财务人员的责任担当。要在高校开设政府会计专业系列课程,大力培养政府会计本硕博人才,为我国政府会计改革发展提供高素质的会计人才支撑。
综上,为提高政府部门财务报告质量,应坚持问题导向,加强顶层设计,完善协调推进机制,综合施策。要核实资产负债家底,健全收入成本核算体系,推进预算管理一体化工作,并合理配置人才资源、加强人才队伍建设,为真实、准确、完整和科学规范地编制政府部门财务报告夯实基础。 E(作者单位:合肥工业大学管理学院)责任编辑姜雪
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