时间:2022-03-17 作者:刘婵婵何峻
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摘要:
“放管服”改革背景下科研经费管理的突出问题、成因及对策
刘婵婵何峻■
摘要:本文围绕“放管服”改革背景下我国科研经费管理过程中存在的科研经费层层转拨、研究所缺乏稳定支持的科研经费、课题制经费绩效评价流于形式、各类检查尺度不一致导致实际“减负”困难等问题,分析其产生的深层次原因,从加强顶层设计、改进课题管理模式及拨款流程、增加研究所稳定支持经费投入、开展成本核算研究、建立“放管服”政策清单等五方面提出对策建议,并对科研院所提升科研经费管理和服务的现实做法进行了相应的介绍。
关键词:科研经费管理;“放管服”;绩效评价;成本核算;科研财务助理
中图分类号:F275文献标志码:A文章编号:1003-286X(2021)14-0030-03
近年来,我国科技经费投入力度持续加大。2020年发布的全国科技经费投入统计公报显示,我国研究与试验发展(R&D)经费自2016年起连续4年保持两位数增长;2019年,R&D经费投入总量为22143.6亿元,R&D经费投入强度(占GDP比重)达到2.23%,比上年提高0.09个百分点。如此巨大的科研经费投入能否充分发挥其效能成为全社会广泛关注的焦点,很多学者认为,科研经费管理体制限制了科技创新的发展...
“放管服”改革背景下科研经费管理的突出问题、成因及对策
刘婵婵何峻■
摘要:本文围绕“放管服”改革背景下我国科研经费管理过程中存在的科研经费层层转拨、研究所缺乏稳定支持的科研经费、课题制经费绩效评价流于形式、各类检查尺度不一致导致实际“减负”困难等问题,分析其产生的深层次原因,从加强顶层设计、改进课题管理模式及拨款流程、增加研究所稳定支持经费投入、开展成本核算研究、建立“放管服”政策清单等五方面提出对策建议,并对科研院所提升科研经费管理和服务的现实做法进行了相应的介绍。
关键词:科研经费管理;“放管服”;绩效评价;成本核算;科研财务助理
中图分类号:F275文献标志码:A文章编号:1003-286X(2021)14-0030-03
近年来,我国科技经费投入力度持续加大。2020年发布的全国科技经费投入统计公报显示,我国研究与试验发展(R&D)经费自2016年起连续4年保持两位数增长;2019年,R&D经费投入总量为22143.6亿元,R&D经费投入强度(占GDP比重)达到2.23%,比上年提高0.09个百分点。如此巨大的科研经费投入能否充分发挥其效能成为全社会广泛关注的焦点,很多学者认为,科研经费管理体制限制了科技创新的发展,改革科研经费使用和管理方式的任务迫在眉睫。《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策若干意见》(中办发[2016]50号)实施以来,简化预算编制、扩大预算调剂权限、改进结余资金处理方式等一系列“放管服”举措陆续落地,使科研经费管理改革取得了一定的成效,但仍存在不少问题。
一、科研经费管理与使用过程中存在的问题及成因分析
(一)科研经费层层转拨,资金流过部门众多,权责利不清晰
目前国家科技计划等科研经费的拨付由专业机构按照国库集中支付制度将项目经费拨付至项目牵头单位,项目牵头单位将资金拨付至课题承担单位,课题承担单位再将资金拨付至课题参与单位。科研经费转拨流程要求逐级拨付,而科研经费立项环节中课题参与单位往往“你中有我,我中有你”,课题承担单位互为参与单位,导致科研经费转来转去。一方面,课题承担单位不能越过课题参与单位来实行课题管理,而课题依托的单位由于受到课题制管理的制约,对子课题的管理并不重视。层层转拨使资金流过众多部门,便产生了管理空白地带,导致子课题经费管理松散。另一方面,目前仍然存在“转包商”“关系户”在科研经费上“分羹”的情况,专业机构尚未建立完善的协同管理机制,仅依靠项目牵头单位履行跨单位、跨职能的管理责任,对课题依托单位的经费管理责
任尚不清晰,使得子课题经费管理弱化。
(二)研究所缺乏稳定支持的科研经费,科研经费调控能力不足,绩效激励政策难以落地
作为一线科研单位,研究所在科研成果产出中起关键性作用,但现行科技体制下项目经费大多来源于竞争性项目,研究所可支配的竞争性项目经费比例较低(仅来源于项目的间接经费),研究所只能通过提取、分摊管理费的方式弥补日常运行、各类管理费用以及科研发展相关支出,由于缺乏自主支持项目的研究经费,无法很好地整合资源。不同类型的研究所存在不同的科研经费资金缺口:从事基础研究的研究所通常缺少人员费的开支渠道;从事应用研究的研究所往往面临项目结束后衔接期的“无米下炊”,这些困难迫切需要通过国家稳定的科研经费支持予以解决。《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发[2018]25号)提出要“加大对承担国家关键领域核心技术
作者简介:刘婵婵,中国科学院大连化学物理研究所;
何峻,中国科学院条件保障与财务局,全国高端会计(后备)人才行政事业类七期学员。
公关任务科研人员的薪酬激励”“年薪所需经费在项目经费中单独核定,在本单位绩效工资总量中单列”,但笔者发现该政策在实际操作中难以落地,由于人员费开支渠道不足,从项目间接经费中列支的绩效支出大多来源于分摊人员费中的“绩效工资”,绩效激励效果有限,未充分体现科研人员的“智力劳动”成本。
(三)课题制经费绩效评价流于形式,忽视科研经费使用效益
在预算管理的课题制经费管理模式下,经费审查更多关注预算执行指标完成情况以及经费支出是否真实、合规、合理、合法,忽视了对经费实际使用效益的评价。产生这一问题的根源,一方面在于长久以来科研经费支出以经费管理办法为依据,以科研项目预算为准绳,缺乏成本费用、投入产出意识,导致经费支出表面上合规合理,实际上并不能反映科研项目的实际耗费信息,忽视了科研经费的使用效益。另一方面科研经费的评价与科研项目的绩效评价契合度不高,研究资金与科研成果匹配程度不够,基础研究和应用研究差异化评价机制尚未建立,加上各类科研经费绩效评价中,预算执行作为刚性评价指标被过分追求和关注,从而造成科研经费的浪费,降低了科研经费的使用效益。
(四)“放管服”与各类检查政策尺度不一致,导致“减负”困难
科技领域“放管服”政策旨在为科研人员松绑减负,使其专心致研。然而,在基层单位落实“包干制”、简化审批流程、减少报销附件工作的同时,却存在科研项目结题财务验收中审计对差旅住宿费包干不予认可,科研项目立项程序复杂、与年度部门预算多头重复填报科研任务计划,事无巨细的内部控制系统中不断添加制度、表单内容、审批流程、附件材料等实际情况,各类审计、检查、要求与“放管服”实施的政策尺度不一致,导致实际“减负”存在困难。
二、完善科研经费管理的对策建议
(一)加强科研项目设立的顶层设计,优化绩效管理目标
科研项目规划立项阶段,需统筹考虑目标实现、任务分解与科研管理,通过扁平化构建科研项目的任务体系,减少因项目层级较多引起的管理弱化。通过科学设定科研项目绩效目标,确保定位精准、目标清晰、考核量化,以清晰的科研任务指标倒逼科研项目形成精细化的年度工作计划,并按照计划推进项目开展,进而实现研究目标,杜绝科研“顺风车”。同时,国家应组建各领域科学家和学者形成高水平智库,包含“大同行”和“小同行”等真正具有国际水平的专家评判项目,并采取各种防范舞弊措施保证项目立项评判的公允性,杜绝科研“关系户”,从科研项目管理的源头解决科研经费层层转拨的问题。
(二)改进课题管理模式以及拨款流程,强化项目依托单位管理责任,促进科研经费管理“权责利”更加清晰
针对项目层级过多以及子课题管理弱化的问题,可以考虑将承担委托加工类任务的子课题用合同管理代替任务书和预算书,合同管理的约束力更强,权责利更清晰。在科研项目资金拨付环节,专业机构通过流程再造优化拨款流程,建立更高效的拨款方式,专业机构将科研项目资金拨付至课题承担单位,课题承担单位不再向外转拨经费,避免科研资金转来转去。进一步加强项目依托单位的管理责任,单位的科研管理部门应紧跟项目进度,及时与专业机构建立科研经费协同管理与沟通反馈机制。专业机构进一步强化各类科技计划项目的管理信息系统,通过运用大数据及智能计算等技术,将科研项目申请、立项、年度计划与预算、阶段性评估、结题所涉及的信息整合,项目依托单位加强审
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核相关材料,通过项目管理信息系统与专业机构建立沟通与反馈模块,确保项目管理过程中的问题及时解决。项目依托单位应充分调动科研财务助理参与科研经费管理的积极性,不能仅仅依靠单位财务部门(财务部门更注重的是科研经费的会计核算),科研管理部门与科研财务助理应作为科研项目经费管理的主力军强化科研经费管理意识,各部门联动协同做好科研经费管理工作。
(三)增加研究所稳定性支持经费投入,出台绩效激励政策的实施细则
优化科研经费投入结构,一定程度上降低竞争性经费投入,增加稳定性经费支持,特别是针对基础研究领域可鼓励企业增加基础研究领域的资金投入,并给予一定的税收优惠政策,探索企业与研究所在基础研究领域合作的新模式,从而实现政策引导、企业参与、产学研共赢。同时,建议科技部联合财政部、人力资源和社会保障部出台绩效激励政策的实施细则,对于在国家关键领域核心技术攻关任务中成果突出的科研人员给予科研奖励,建立科研奖励清单。清单范围内的科研项目在通过验收和绩效评价后,允许在结余经费中对表现突出的科研人员发放现金奖励。
(四)鼓励研究所开展成本核算研究,建立科学的经费绩效评价机制
研究所可根据自身研究领域的特点和科研成果的类型,选取经费来源广、体量大的研究组作为试点,通过研究成本核算对象、成本项目范围等,模拟开展成本核算与预算管理相结合的课题经费管理模式,精准测算项目开展的各项成本耗费,以此为开展成本绩效管理打开思路,寻找出提升经费使用效益的方式方法。建立科学的经费绩效评价机制,将科研经费的评价与科研项目的绩效评价有机结合,加强对研究资金与科研成果相关性审核,降低预算执行指标在考核中的权重,加强对成本以及效益
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的分析评价。
(五)建立“放管服”政策清单,优化措施落实质量
建议出台“放管服”政策指导意见,以案例典范和指引手册等方式,建立“放管服”政策清单。通过分析典型成功案例经验,树立先进标杆、学习榜样,为各单位落实“放管服”提供指引和参考借鉴;通过剖析失败案例,梳理“放管服”过程中存在的问题清单和所依据的制度规范,形成案例警示手册,以鲜活的事实直观地指出违法违规的边界,使科研人员、管理人员、审计检查部门相关人员,在“放管服”政策清单指引下,统一政策落实的口径,促进由被动的“问题——整改”转变为主动的“指引——落实”。
三、“放管服”案例分析
国家“简政放权、放管结合、优化服务”的方针引领着科研经费管理的改革,“放”并不意味着管理上的松懈,而是给予了科研院所以及科研人员更多的自主权,这恰恰需要更多制度和流程上的规范来促使“放权”后科研院所和科研人员能够自主地将科研经费“管”起来,同时科研经费的管理模式正由监督管理到管理与服务并重模式转变,现以科研院所“放管服”为例,探讨提升科研经费管理与服务的方式方法。
(一)推广财务信息化、智能化系统,大幅降低“线下”工作量
智能财务报销系统支持手机端拍票(出租车票、火车票、机票、增值税发票等)识别自动录入与记账,还提供了发票自动查重、验真功能,大大简化了科研人员报销单录入环节的工作。智能公务之家系统实现差旅无纸化智能报销,科研人员通过手机端就可以完成机票、火车票、汽车票、定点宾馆等网上预定,生成合法电子票据直接进入财务报销系统,不再需要取得纸质票据,极大简化
了差旅报销流程。银企互联系统与银行建立合作,大幅提升财务报销、支付效率。三项信息化手段的应用推广,使得财务报销的全链条流程简便化、智能化、高效化,极大助力解决“报销繁”问题。
(二)主动服务科研,推动落实科研财务助理等配套制度
通过不断探索完善科研财务助理等配套制度,结合单位经费体量、实际人员情况,通过聘任、转岗等方式,配备专、兼职科研财务助理,很大程度上能够将科研人员从琐碎日常事务中解放出来,使其能够潜心致研。研究所负担助理岗位津贴,确保其晋升晋级道路畅通,打消实验室和助理的后顾之忧。设立队伍建设专项资金,对业务考核优秀的科研财务助理予以奖励。同时,定期对科研财务助理进行财务、资产及科研项目经费管理等方面的专业培训,建立交流平台,发布最新规章制度,促进交流学习,不断提升其业务水平。此外,考虑到财务报销专业性较强,可制作财务业务办理速查手册、科研经费管理政策汇编等,将财务业务办理规定、操作流程、所需附件、注意事项等系统整理,方便报销人员迅速查找,提高报销工作效率。
(三)加强顶层设计,系统性创新改革管理机制
从根本上研究科研经费管理系统性方案和思路,持续发力来解决“报销繁”的种种桎梏。可向相关部门争取更符合科研活动规律的政策,区分科研管理与行政管理(如会议费管理、公务接待费、公车管理、政府采购等行政管理规定)。进一步完善科研诚信和绩效管理体系,分类推进实施“包干制”;建立以绩效为核心的科研经费管理模式;探索建立报销诚信档案制度,根据不同诚信等级给予不同“松紧”程度的管理监督等级,激发科研人员的主观能动性,产生良性循环促进科研管理的不断松绑。同时统筹平衡“放”与“管”,严守底线、红线。以
强化内控为抓手,将“放”与“管”统一平衡起来,既要“放”权,释放科研活力,也要做好风险防控,保障各项改革试点“管”得到位。
四、结束语
“十四五”时期在迎来新一轮的科技体制改革、科技创新的同时,也亟需开展体制机制的创新,直击痛点、疏通赌点,为科技创新工作精准松绑赋能,必将敦促科研经费管理更上一个台阶以适应科技事业的发展。科研经费管理和使用的问题并不是单独存在的个体,通常反映出其背后科技管理体制的问题,而科技体制的问题部分来源于文化,要营造风清气正的科研环境,塑造科学家的人文情怀,提升科研人员和科技管理人员的整体素质,用良好的科技文化促进科技事业的发展。B
责任编辑张璐怡
主要参考文献
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