提升财政性科研经费效能的思考

王琨・

摘要：科研活动具有不确定性、开放性的特点，科研经费配置应讲究效能。目前我国财政性科研经费存在资金配置不均衡、结余资金较高、成本核算缺失、资产计价失真等问题。为有效提高科研经费效能，需要科研管理部门、项目承担单位、科研人员的共同参与，在经费管理上弱化课题制概念，加强项目统筹，逐步建立并完善科研经费成本核算体系，并加快建设科研管理一体化信息系统。

关键词：科研经费效能；课题制；结余资金；成本核算

中图分类号：F606.6；F810.6；F275文献标志码：A文章编号：1003-286X（2021）14-0026-04

党的十九届五中全会提出“坚持创新在我国现代化建设全局的核心地位”，加快建设科技强国。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确，“十四五”时期，全社会研发经费投入年均增长7%以上。2021年中央财政本级支出预算安排负增长，但把科技作为财政支出重点领域，中央本级基础研究支出增长10.6%。为与财政性科技投入增长相适应，完善科研经费管理机制、提升科研经费效能，已成为当前及今后时期的重要任务。

一、科研活动与科研经费特点分析

科研是一种创新性活动，其能否成功存在着一定的不确定性。这种不确定性不仅表现在科研活动的结果未知，还体现为活动过程的多变性。生产性活动需要投入的资源和时间可事先确定，依照设计图纸或既定的工序就能生产出可预见的产品（谢郁，2020）。科研活动则

不同，沿着预想的研究路线和方法开展工作未必能出现预期的研究结果，如果改变研究路线，投入的资源和时间也将随之改变，进而引发一系列管理活动的变化。同时，科研活动又具有开放性，它只有起点没有必然的终点，所有的结果都是阶段性的，包含着诸多“从无到有”的过程。科研活动也不属于市场行为，当这种创造性工作无法在市场上获得足够的激励机制，或者通过市场运作会侵害研究者的学术自由时，需要财政对科研活动进行资助（胡明，2020）。我国《宪法》第47条规定，“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”由此也为财政资金对科研活动资助提供了法律遵循。

自1985年科技体制改革以来，我国财政性科研经费形成了“稳定的机构式资助+竞争性项目资助”相结合的模

式（李晓轩和代涛，2013）。其中竞争性项目资助是我国高校和研究机构的主要科研经费来源。竞争性科研经费一般通过课题获得，由资助机构与科研人员签署科研协议或科研合同。1999年发布的《中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》（中发[1999]14号）提出“国家科研计划实行课题制”；2002年，《国务院办公厅转发科技部等部门关于国家科研计划实施课题制管理规定的通知》（国办发[2002]2号）明确“课题制是指按照公平竞争、择优支持的原则，确立科学研究课题，并以课题（或项目）为中心、以课题组为基本活动单位进行课题组织、管理和研究活动的一种科研管理制度”。课题制适用于“以国家财政拨款资助为主的各类科研计划的课题以及相关的管理活动”。自此，课题制成为科研项目管理的主要形式。

课题制将某个研究团队连续的科研活动划分为若干阶段，以阶段为基本的

作者简介：王琨，国家自然科学基金委员会财务局处长，高级会计师，全国高端会计（后备）人才行政事业类五期学员。

活动单元和管理单元。科研经费与课题相匹配，沿着课题活动开展的轨迹，循着经费管理的一般过程，包含预算编报、支出核算、决算以及绩效评价等环节。科研经费来源于公共财政资金，必然强调资金使用的规范性。由于科研活动的不确定性，科研经费的配置和使用也存在一定的风险性，在对其管理时要遵循科研活动的规律，遵循成本效益原则。因此科研经费的使用和管理更强调与科研活动的目标相关性、与财经政策的相符性以及经济合理性。

二、财政性科研经费效能现状

2014年发布的《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发[2014]11号），以项目和资金管理改革为切入点和突破口，推动科技体制改革。此后，党中央、国务院陆续出台多项与科研经费管理相关的重要文件，各科研管理机构、各地方落实中央要求，也开始密集制定或调整、完善科研经费管理政策。这一方面说明科研经费管理已得到各方的关注和重视；另一方面也说明科研经费管理在实务中仍存在许多堵点和痛点亟待研究解决。

（一）资金配置效率低下，结余经费比例较高

近年来，财政性科研经费投入规模逐年增加，但资金配置集中，配置效率不高——一面是中西部地区的研究人员和经济发达地区的青年科研人员对科研经费“如饥似渴”，另一面是结题科研项目大量结余资金的“囤积”。从绝对数额看，结余经费的规模与资助强度大体呈正相关，资助强度越大，结余数额越多。从结余资金的学科分布来看，脑力劳动集中的科研领域项目结余资金率（结余资金占资助金额的比率）高于实验性科研项目。资金配置效率低下的原因主要有以下两方面：

1.科研经费的重复投入仍普遍存

在。重复资助现象的存在一是由科研活动自身特点所致，科研活动具有连续性，科研项目只涉及其中某一阶段或某一方面，只要具有自己的创新点或侧重点，就有可能获批立项。在这样的情况下，同样的研究数据或阶段性成果可以用在相衔接或关联的两个或多个科研项目中，在经费方面便会得到双重或多重支持。二是由于中央、地方、行业主管部门等都可进行科研立项，这些项目没有纳入统一的平台管理，立项机构之间存在信息壁垒。采用竞争方式确定科研项目并分配科研经费，结果更多是“助强”而不是“扶弱”，在信息不对称的情况下，极易出现“强者通吃”“一强俱强”的马太效应（丰霏，2020年）。所以，得到资助的科研活动的实际经费配置要大于科研需求。为了顺利结题，项目承担单位会视资助机构经费考核宽严程度的不同，多头交账、频繁调账，如某项目同时获A部委和B基金会资助，在购买项目所需实验材料时，A部委要求项目结题预算执行率必须达到85%以上，B基金会则未作要求，此时科研机构会将该笔材料费列支于要求更为严格的A部委项目的账面中。

2.对科研项目的资助缺少对于科研成本的考量。课题制将科研项目分为成本补偿式和定额补助式。为简化管理，除资助金额较大的科研项目外，多数科研项目采用定额补助式，即将项目分几个档次以相对固定的标准进行补助。但实务中，“定额”一般与科研投入正相关，科研投入增加，“定额”也随之增加，缺乏系统的科研成本数据作为支撑，各学科领域的一般规律在“定额”中未得到充分体现，由此导致结余资金的产生。实际上，科研项目的成本是可以大致估算的。以国家自然科学基金项目为例，成本补偿式项目研究目标明确、单个项目资助强度较大，按照管理要求，这类项目立项时需由业务专家和财务专家进

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行预算评审，业务专家对项目所需的设备、耗材、研究团队人员配备等情况非常了解，因此预算评审一定程度上起到了成本估算的作用，据此核批的预算从源头上控制了结余资金的形成，因而这类项目结余资金率相对偏低。

（二）成本核算缺失，资产计价不实

科学项目成本核算方面的问题主要体现为以下几方面：一是科研经费过程管理仍以简单的收支记账为主，各项支出没有进行系统的成本归集和分配，更谈不上对成本信息的深度分析和利用，这导致资源配置时缺乏成本依据。二是成本信息“碎片化”程度高，对决策部门的参考作用有限。由于不重视成本核算与成本控制工作，在对科研活动进行绩效评价时，也难以获得真实的数据以评价其成本情况。三是资产计价不实。以自行研发形成的无形资产为例，按照《政府会计准则第4号——无形资产》的要求，自行研发项目的支出，区分研究阶段支出和开发阶段支出，研究阶段的支出计入当期费用；开发阶段的支出，先进行归集，如果形成无形资产，则计入无形资产价值。笔者了解到，部分承担科研项目的高校中目前多数单位采用的是简化处理的办法——有的将研发阶段的支出全部作为费用，无形资产采用名誉价值1元入账；有的只将专利的申请费计入无形资产价值。划分研究阶段、开发阶段，需要科研人员的深度参与，但科研人员往往缺乏成本管理意识，财务人员又不具备相关科研领域的专业知识，简化处理会使无形资产入账价值偏低，既不能反映历史成本，也不能公允地反映科研成果的现时价值。当这些无形资产作为科技成果进行转化时，评估作价通常考虑预计未来带来的收入，评估作价会远高于入账价值，导致科技成果转化收益虚高。

三、提升科研经费效能的建议

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提升科研经费效能，应有整体思维，从全局视角多管齐下，政策制定部门、科研资助机构、项目承担单位、科研人员多方参与，从科研管理体制、财务管理方法、信息技术手段等方面综合治理。

（一）改革立项管理，建立统一管理平台

整合财政科研投入体制，搭建平台，改变部门分割、小而散的状态，构建更加公平合理的科研经费分配机制。在这方面，日本的做法值得借鉴。日本于2006年建立了跨部门科研资助公共管理平台（e-RadSystem）,同一研究者或同一研究团队在该平台拥有唯一的申请代码，政府资助的各类科研项目均在平台进行申请、审核和批复。资助机构在立项前必须参考其他部门提供的资助信息，在确定不存在重复立项资助的前提下进行资助。与此同时，同一科研人员只能主持或深度参与两项科研项目（阿儒涵和李晓轩，2014）。平台的搭建和有效实施实现了科研资助机构之间的信息共享，有效避免了科研项目的多头立项和重复资助，也能改变科研项目管理碎片化的现状。在我国，还可对地方或行业部门公开平台中的立项信息，形成中央和地方以及行业部门资助项目互补而非重复的资助格局。

（二）探索建立以科研团队为基本单元和管理对象的经费管理模式

科研活动是延续性活动，经费管理需要尊重科研规律、契合科研活动过程，淡化课题制的概念，改变人为划分阶段、按阶段匹配经费的做法，逐步建立以科研团队为基本单元和管理对象的经费管理模式，使团队有充分的自主权对其获得的财政科研经费统筹管理。科研团队应具有一定的稳定性，可以是实验室，也可以是学院或系。这种管理模式，一是能确保团队科研活动的经费支持，团队中的青年科研人员有好的科研设想时能够付诸实践；二是便于开展科研经费

的成本核算；三是能有效避免经费的重复投入。2019年《中国科学院关于开展科研经费“包干制+负面清单”管理改革试点的通知》允许将团队承担的多个院级项目统筹管理，以团队为考核单元，这是打破科研项目界限，以团队为管理单元的尝试。中科院的改革试点限于院级项目的统筹，待统一的科研项目管理平台建成并运行后，笔者认为可以推广至所有财政资金资助的项目。

以科研团队作为经费管理对象，适应了科研活动连贯性及不可分割性的特点。由于一个团队可能承担多个资助机构的科研项目，这种经费管理模式下首先需要对财政科研经费制定统一的管理政策，开支范围、开支标准应明确且一致。其次，需要各项目资助机构联合实施统一的经费监督管理，避免分散性的监督检查，减少科研人员和项目承担单位应对日常检查的压力，使科研人员专心开展研究工作。比如在2020年科技部、财政部、教育部、中科院、自然科学基金委联合对国家科技计划项目开展了随机抽查，抽查内容包括专项经费使用情况，便于各资助机构整体掌握项目承担单位的内部控制建设及实施、科研经费管理情况。最后，在科研项目绩效评价方面，应主要评价科研绩效，注重科研成果及其影响，在开展内部管理时可将科研活动再划分为若干“作业”，每项作业有独立的经费核算，以此避免作业成本在不同项目之间的重复计算。

（三）优化科研经费过程管理

1.简化预算编报。2019年《政府工作报告》提出科研经费包干制改革试点后，国家杰出青年科学基金试点项目经费使用“包干制”，中国科学院开展科研经费“包干制+负面清单”管理改革试点，上海、深圳、山东、重庆、广州等地也相继开启改革试点，试点效果良好。“包干制”改革的内容之一，就是免除编制明细的项目预算。笔者认为，对于定

额补助式项目，可以进一步扩大“包干制”的使用范围，简化预算编报，无需填写预算说明，并扩大项目负责人和项目承担单位在经费使用中的自主调剂权。对于成本补偿式项目，应正确看待其预算编报和预算评审的功能和定位。这类项目资助金额大，预算编报和预算评审是必要的。由于科研项目的预算具有“概算”的性质，因此可简化预算编报要求，只需对设备费、测试化验加工费等重点科目做出测算说明。

2.建立并完善科研活动的成本核算体系。科研经费资源配置低效、自行研发的无形资产价值偏低、成果转化收益不实等问题，其背后深层次原因均是成本核算体系的缺失。通过对科研活动的成本核算，彻底摸清科研活动的资源耗费情况，提高科研经费使用与科研工作开展之间的相关度，才能更科学地配置有限的科研经费。《事业单位成本核算基本指引》已出台，针对高校、科学事业单位的具体指引正在制定中。鉴于科研成本核算的复杂性，笔者认为可以由易到难逐步推进。

（1）成本核算对象的选择。应视科研项目承担单位的情况区别对待：研究型大学和科研院所可以以实验室或研究团队为成本核算对象；承担科研项目较少、不存在多头投入问题的单位，由于可对单个科研项目核算成本，因此可以科研项目为成本核算对象（中国科学院的“包干制+负面清单”管理改革试点，就是以团队为核算单元的尝试）。以实验室或研究团队为成本核算对象时，可参考作业成本法的思想，将科研团队的科研活动具体划分为若干“作业”，以作业为中心，将各作业直接发生的费用归集，并根据作业对间接资源的消耗情况，将资源成本分配至各作业。作业的划分应结合学科领域特点，使成本核算具有可操作性和准确性，既可“大”至某一科研阶段，也可“小”至某一科研步骤。

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(2)成本核算方法。可从简单的制造成本法入手，只计入与科研活动有直接联系的费用(如科研人员薪酬、劳务费、耗用的材料费、固定资产折旧、无形资产摊销等)，单位管理费用等不向成本核算对象分配。待夯实了成本核算工作的基础后，再考虑采用完全成本法，将项目承担单位发生的全部耗费(直接成本+间接成本)按照成本核算对象进行归集和分配，计算出科研活动的总成本和单位成本。由于科研活动的间接成本构成及分配方法较复杂，完全成本法下间接成本的核算也可以采取分步推进、逐步细化的方式，先对科研单位的全部科研间接成本进行归集核算，再对科研团队的科研间接成本进行核算，最后精细化至具体科研项目的间接成本。

成本核算方法和成本核算范围的分阶段实施，有助于摸清科研活动直接费用、项目承担单位科研活动管理费用的真实需求。同时，考虑到科研经费的科目体系目前仍是建立在收付实现制核算基础上，未跟随政府会计改革的步伐做相应调整，科研活动成本核算体系的建立，也将倒逼科研经费直接费用的分配、

间接费用的匹配等管理政策的完善。

(四)提升项目承担单位的管理、服务能力

1.加强对科研人员及辅助人员的培训。建立科研活动成本核算体系，需要科研人员及科研助理树立成本管理的观念，积极参与到成本管理活动中。尤其在涉及成本的归集分配时，需要科研人员从专业角度判断支出与特定科研活动的相关性，提出研究阶段、开发阶段的划分意见。目前在行政事业单位人们普遍缺失成本管理观念及相关知识，因此需要项目承担单位积极承担起管理责任，加大对科研人员及辅助人员的培训力度。

2.加快建立科研管理一体化信息系统。科研经费管理涉及的信息范围广、数据量大，离不开功能强大的信息系统的支撑。项目承担单位应建设科研管理一体化信息系统，将有关部门整合纳入信息系统，集科研项目管理、财务管理、资产管理、采购管理、人事管理、科研成果管理于一体，实现信息在单位内部实时共享，保证信息的时效性、完整性和准确性，数据可全面采集、深度挖掘，

既提高为科研人员服务的效率，做到“让信息多跑路，让科研人员少跑路”，更重要的是使成本核算、成本分析、绩效评价等工作具备深入开展的条件，推动科研经费管理水平提高。B

责任编辑张璐怡

主要参考文献

[1]谢郁.科研经费制度的法理反思：规范基础与信任关系J].法学杂志，2020,(7):56-67.

[2]胡明.科研合同的功能性规制J].中国社会科学治理研究，2020,(9):68-92.

[3]李晓轩，代涛.科研经费分配与管理中的科技评价问题J].科学学研究，2013,(10):1444-1446.

[4]丰霏.科研权利视阈下的科研经费使用制度变革J].法学论坛,2020,(6):57-66.

[5]阿儒涵，李晓轩.我国科研项目成本管理的问题及成因分析J].科学学与科学技术管理，2014,(2):21-27.

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