时间:2022-03-17 作者:孙维 梁季
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摘要:
企业兼并重组税收政策 存在的问题及完善建议
虽然近年来企业兼并重组发展迅 猛,对供给侧结构性改革的助推效果 显著,但应清醒地认识到,目前我国 企业兼并重组还存在一些体制机制和 政策上的障碍。具体来看,一是利益 分配机制尚未理顺,带来跨地区企业 兼并困难重重。在税收利益、GDP考 核以及环保指标调整利益驱动下,地 方政府往往喜欢本地企业兼并重组其 他地方企业,而不喜欢“被兼并”,地 方政府对于跨地区的兼并重组可能会 采取消极甚至抵制的态度从中干预。 二是兼并重组所需资金量大,资金成 为企业兼并重组成功与否的关键因 素。融资难和融资贵现象并存,限制 了企业兼并重组的宽度和广度。三是 兼并重组税收政策不尽完善,影响兼 并重组成功率。本文拟重点分析企业 兼并重组税收政策存在的问题并提出 完善建议。
一、企业兼并重组相关涉税政策
企业兼并重组业务涉及多个税 种,但尤以企业所得税最为典型和复 杂。兼并重组业务往往是偶发的、大 宗、整体的企业资产重新配置、整合 交易行为,适用的税收政策包括两类, 一类是一般性税务处理,与正常的资 产出售适用相同的原则,即资产出售 应税收益等于实现的收入减去资产的 计税基础;另一...
企业兼并重组税收政策 存在的问题及完善建议
虽然近年来企业兼并重组发展迅 猛,对供给侧结构性改革的助推效果 显著,但应清醒地认识到,目前我国 企业兼并重组还存在一些体制机制和 政策上的障碍。具体来看,一是利益 分配机制尚未理顺,带来跨地区企业 兼并困难重重。在税收利益、GDP考 核以及环保指标调整利益驱动下,地 方政府往往喜欢本地企业兼并重组其 他地方企业,而不喜欢“被兼并”,地 方政府对于跨地区的兼并重组可能会 采取消极甚至抵制的态度从中干预。 二是兼并重组所需资金量大,资金成 为企业兼并重组成功与否的关键因 素。融资难和融资贵现象并存,限制 了企业兼并重组的宽度和广度。三是 兼并重组税收政策不尽完善,影响兼 并重组成功率。本文拟重点分析企业 兼并重组税收政策存在的问题并提出 完善建议。
一、企业兼并重组相关涉税政策
企业兼并重组业务涉及多个税 种,但尤以企业所得税最为典型和复 杂。兼并重组业务往往是偶发的、大 宗、整体的企业资产重新配置、整合 交易行为,适用的税收政策包括两类, 一类是一般性税务处理,与正常的资 产出售适用相同的原则,即资产出售 应税收益等于实现的收入减去资产的 计税基础;另一类是采用特殊纳税处 理,即适用延期纳税待遇,也常被称 为免税待遇。适用免税待遇的重组业
务主要是反映在股权收购业务中,其 基本理论支撑是“经济实质理论”,以 及衍生出来的纳税必要资金原则。其 基本出发点是股权收购业务资金规模 大,税负重,更为重要的是,资产出售 或交换过程中所得并未兑现为现金, 因而无现金流用于纳税,因此给予延 期纳税(免税)待遇。另外一个重要考 虑是,在这类重组业务中,投资者并 没有退出投资,仅仅是变换了投资形 式,因此给予延期纳税的税收待遇。
二、我国企业兼并重组税收政 策存在的问题
我国兼并重组税收框架体系已经 基本建立,但受制于法律环境、政策 环境等因素,兼并重组的涉税事宜未 得到较好地解决,在法律、制度、政 策以及征管层面仍存在诸多亟需完善 之处。
一是从立法层面看,存在法律制 度缺失、法律位阶效力低、与其他法 律衔接不畅等问题。兼并重组涉税事 项广泛,涉及的税种多、金额大,并与 征管的方方面面相关,因此兼并重组 涉税事项处理妥当与否,对兼并重组 有重要影响。但是,对企业如此重要 的兼并重组涉税问题,我国程序法和 实体法中均未涉及。兼并重组业务特 殊,尤其是对处于破产状态(破产和 解、破产重整和破产清算)的企业而 言,经营处于非正常状态,不应也不 能与正常企业适用同样的征管办法,
孙维 梁季■
但我国《税收征收管理法》中并没有对 这类企业的纳税申报、征收管理、税 务稽查、税务注销等事项做出专门规 定,这暗含着处于兼并重组状态的企 业与正常经营的企业适用同样的征管 办法,降低了我国程序性税法的科学 性和适应性。此外,兼并重组业务复 杂,涉及的法律法规广泛,而税收法 律法规与其他法律法规衔接不畅,带 来各法律相互掣肘,执行效率低,阻 碍兼并重组进程。
二是税收制度间存在不协调和不 一致。以资产收购业务中负债的处理 为例,增值税明确将“资产相关联的 负债、劳动力等一并转让不征收增值 税”,强调负债与资产之间的依存关 系。而在企业所得税的制度安排中仅 认可资产,不认可负债。二者之间的 不一致,容易在实践中出现“跷跷板” 情况。
三是政策层面存在的问题。目前, 现行兼并重组税收政策存在的问题主 要集中于三个方面:第一,政策存在 盲区,主要表现在以母公司股权作为 支付对价符合“股东权益连续要求”, 但无法适用特殊性税务处理;兼并重 组引发的对赌业务的税收政策尚未明 确。第二,部分政策细节不明确或是 引发争议。如债转股的特殊性税务处 理政策尚需明确,承债式资产收购适 用特殊性税务处理规则存在争议,土 地增值税优惠的“改制重组”规定不 明确导致政策落地难,一些民营企业
无法享受该政策,造成税收待遇事实 上的不公平。
三、完善企业兼并重组税收政 策的思路和建议
(一)目标和原则
完善企业兼并重组税收政策的目 标是构建多层次的税收制度,分类精 准施策。具体包括三个层次:一是通 用型政策,其特征是符合市场经济规 律并反映兼并重组业务特点、以兼并 重组税制(政策)理论为指导、国际上 普遍适用。二是导向型政策,要与改 革任务和宏观经济形势关系密切,同 时具有优惠性和时效性。三是反避税 制度,防止税收政策被滥用。
完善企业兼并重组税收政策应遵 循四个原则:一是税收中性,充分发 挥市场在资源配置中的决定性作用, 尊重企业自主决策,为生产要素自由 组合和流动创造良好的制度环境,消 除阻碍兼并重组的体制机制障碍。二 是立足国情和当下现实,充分发挥税 收政策的导向和规范作用。在不扰乱 市场秩序的前提下,对于政府引导和 鼓励的重组给予一定的税收优惠,鼓 励企业多重整,少清算。三是政策与 征收管理相协调。在完善兼并重组税 收政策的同时,修订完善《税收征收 管理法》和相关管理制度。四是与其 他制度(政策)的衔接和协调。企业兼 并重组税收政策要与财政政策、金融 政策、破产政策协调配合,综合发力。
(二)具体建议
1.法律层面。建议构建多层次的 税收法律法规体系,将兼并重组税收 的基本概念和实践中运行成熟的规则 上升至法律层面。一方面,构建多层 次的兼并重组税收法律体系,提高兼 并重组税收法律法规的阶位效力。建 议在《企业所得税法》中明确规定兼并 重组的定义、范围和类型,兼并重组
税务处理所遵循的“经济实质原则”、 股东权益连续性规则、经营连续性规 则以及合理的商业目的规则,以及兼 并重组业务适用的两类税务处理,即 一般性税务处理和特殊税务处理(包 括延期纳税和不征税两类)。在《企业 所得税实施条例》中,对相关概念和 原则进行解释,并根据经济形势变化, 适时修订实施条例,以此提升兼并重 组税收法律效力。另一方面,提高税 法与其他法律的衔接,提升税法执行 效率。首先提高程序性税法与实体性 税法之间的衔接,其次提高税法与其 他法律法规如《企业破产法》之间的 衔接。
2.制度层面。第一,研究并适时 引入财务困难企业债务豁免所得不 征税制度,并制定相应反避税规则。 这既符合国际通行惯例,也是当下现 实的迫切需要。值得注意的是,反避 税意味着更严格苛刻和更复杂的政 策规定,因此在规避政策滥用的同 时,也可能会误伤一些真正体现实质 交易原则的兼并重组业务,或者为此 要付出更大的成本,因此还要注意平 衡反避税和政策误伤的关系。第二, 建议修改《税收征收管理法实施细 则》,明确实施兼并中财务困难企业 的特殊身份,结合这类企业特点制定 包括纳税申报、税款缴纳、注销在内 的征收管理办法,尤其是进入破产程 序企业的涉税事宜,涉及如何减轻破 产重整企业的税收负担,破产重整企 业税务管理以及破产重整企业税收 信用恢复等。
3.政策层面。第一,建议修改股 权支付对价适用特殊性税务处理办 法的条件。控股企业的股权界定为股 权支付,既不符合权益连续规则的精 神,也可能导致恶意的避税。建议控 股企业的股权按非货币交易给予5年 分期的纳税待遇,这是因为若直接将
控股企业的股权不作为股权支付,要 求交易完成后立即确认所得,转让方 可能存在缺乏资金纳税的情形,阻碍 重组。因此,建议按非货币性资产交 换的规则进行处理,给予有限度的分 期纳税待遇。第二,建议对分立企业 所得税政策的适用条件进行限制,即 分立完成后12个月内既不允许转让 分立企业股权,也不允许转让分立企 业股权,否则需适用一般性税务处理, 堵塞政策被“被滥用”的漏洞。第三, 修改资产划转适用特殊性税务处理政 策条件,即建议将股权划转后连续12 个月内不改变被划转股权原来实质性 经营活动的具体含义明确为12个月 内不得转让。划转完成后,划出方与 划入方之间12个月内需保持划转时 的股权关系不变。第四,建议放宽承 债式资产收购适用特殊性税务处理政 策条件,同时建立反避税机制。承债 式收购在资产收购中非常普遍,如果 将资产收购中所有的负债不加以区分 都认定为非股权支付,则条件过于严 苛,很多资产收购在形式上无法满足 特殊性税务处理;将与资产直接相关 的负债在计算股权支付比例时,不作 为为非股权支付具有合理性,但同时 需建立反避税规则加以限制,否则, 将存在税收规则漏洞被利用的可能。 第五,建议企业重组土地增值税、契 税优惠政策中明确改制重组的认定要 求,将民营企业重组情况纳入优惠范 围,解决税收优惠政策“落地难”和不 公平的问题。第六,建议尽快出台对 赌业务相关的税收政策。对赌是兼并 重组业务衍生的一项业务,与兼并重 组直接相关,如果税收政策不明确, 不但使基层税务机关无法执行,或执 行不一,而且也会间接阻碍兼并重组 的推进。
(作者单位:中国财政科学研究院)
责任编辑 武献杰
78 财务与会计·2021 12
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