时间:2022-03-17 作者:戢志军
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摘要:
基于城市综合开发项目的财务风险防范
城市综合开发是指为满足城市发 展需要,以城市总体规划为目标,通 过土地一级开发的模式,对城市中各 个片区进行征地、拆迁、安置、配建市 政基础设施和公共服务配套等实现土 地熟化,并根据规划进行产业导入、 二级建设、销售、物业运营的开发过 程。2020年出现了以ABO、F+EPC等 模式为主的城市综合开发模式,该类 项目总投资通常比较大,规模基本上 都超过百亿元,中标的社会资本大多 为投融资能力和建设施工能力强的央 企、地方国企。城市综合开发项目的 投资规模、合作期限、交易结构、产 业导入、边界条件等方面比较复杂, 需要社会资本方有很强的综合运作能 力。社会资本方作为城市综合开发的 投资者,深度参与城市综合开发项目 实操层面,要掌握城市综合开发项目 的特点,重点关注该类项目特有的财 务风险,制定并实施有效的风险防控 措施。
一、城市综合开发项目发展趋势
2020年,我国的城市综合开发取 得了较大发展:一是市场需求旺盛, 2020年城市综合开发项目成交额大幅 度提高,超百亿元甚至几百亿元的项 目明显增加。二是开发模式多样化, 在财政部逐渐规范PPP项目发展的前 提下,全国范围内的城市综...
基于城市综合开发项目的财务风险防范
城市综合开发是指为满足城市发 展需要,以城市总体规划为目标,通 过土地一级开发的模式,对城市中各 个片区进行征地、拆迁、安置、配建市 政基础设施和公共服务配套等实现土 地熟化,并根据规划进行产业导入、 二级建设、销售、物业运营的开发过 程。2020年出现了以ABO、F+EPC等 模式为主的城市综合开发模式,该类 项目总投资通常比较大,规模基本上 都超过百亿元,中标的社会资本大多 为投融资能力和建设施工能力强的央 企、地方国企。城市综合开发项目的 投资规模、合作期限、交易结构、产 业导入、边界条件等方面比较复杂, 需要社会资本方有很强的综合运作能 力。社会资本方作为城市综合开发的 投资者,深度参与城市综合开发项目 实操层面,要掌握城市综合开发项目 的特点,重点关注该类项目特有的财 务风险,制定并实施有效的风险防控 措施。
一、城市综合开发项目发展趋势
2020年,我国的城市综合开发取 得了较大发展:一是市场需求旺盛, 2020年城市综合开发项目成交额大幅 度提高,超百亿元甚至几百亿元的项 目明显增加。二是开发模式多样化, 在财政部逐渐规范PPP项目发展的前 提下,全国范围内的城市综合开发类 狭义PPP项目由2015年的39个、总投 资1 402亿元增长至2020年的49个、 总投资1 643亿元,而广义的类PPP项
目由2015年的7个、总投资404亿元 增长至2020年的67个、总投资8 696 亿元。类PPP项目的增长势头非常强 劲,成为了城市综合开发的主要运作 模式。三是核心城市成为城市综合开 发项目的热点,2020年成渝、京津冀、 长三角三大城市群城市综合开发项目 规模均超过了5 000亿元,占全国城市 综合开发项目的50%以上,总体呈现 向核心城市群集中的趋势。四是建筑 类央企异军突起,成为城市综合开发 的主要参与者。
二、城市综合开发项目财务风险
城市综合开发项目投资金额巨 大,前期的征拆补偿、后期的安置房 建设和基础设施建设都需要大量的资 金,且项目存在土地征拆资金挪用、 土地收益无法覆盖成本、回报机制存 在违规风险等诸多问题。
1.土地征拆资金风险。城市综合 开发项目的合作范围中通常有大量 土地征拆的工作,土地征拆通常由政 府方作为实施主体,社会资本方仅需 支付征拆补充费用。地方政府指定房 屋征收部门组织实施合作区域内的 房屋征收与补偿等工作,负责征拆补 偿范围划定、标准指定、入户调查、 拆迁实施等具体工作,社会资本方负 责筹集资金支付实施过程所发生的 各项成本和费用。项目通常约定政府 方承担土地征拆所产生的风险,社会 资本方承担征拆资金筹集的风险。土 地征拆补偿费用占项目总投资的一
戢志军■
半左右,资金需求量巨大而且需要集 中支付。同时,土地征拆工作存在很 大的不确定性,如果未能按照预期进 度完成合作范围内的土地征拆迁与 补偿工作,将造成项目成本超支、资 金占用、进度拖延甚至烂尾的风险, 这是城市综合开发项目中需要重点 关注的重要风险。
2.项目融资风险。城市综合开发 项目总投资额高、投入资金量大,通 常设定20% ~ 30%的资本金,70% ~ 80%的资金通过融资解决。该类项目 要求社会资本具备较强的融资能力、 丰富的融资方式和多样的融资渠道, 同时需要较强的资本运作和财务管理 能力。如果在项目执行阶段没有按节 点完成融资交割,实施过程中将出现 资金断链等财务问题,导致项目无法 继续实施。目前,基于各种金融监管 及地方隐性债务管控的要求,城市综 合开发项目本身不具有可融资性,土 地前期开发通常很难获得金融机构贷 款。同时,从国资监管及依法规范运 作的角度看,国有平台公司自身或其 他国有公司不得为项目公司或项目提 供任何融资担保。项目公司作为新成 立的SPV(特殊目的实体)公司,自身 的融资能力有限,项目融资存在巨大 的不确定性风险。
3.资金回收风险。城市综合开发 项目的投资回报机制通常基于区域 内的土地出让收益达到自平衡,项目 回报资金主要来源于所整理土地的 出让价款,取得土地出让收入之后,
按照“滚动开发”的模式逐一结算前 期的土地整理成本。但是不管是土地 出让收入还是税收,都要严格按照 收支两条线来管理。城市综合开发项 目如何依法合规地使用土地出让收 入作为付费来源,如何在此过程中避 免带来违规举债或隐性债务风险,是 城市综合开发项目实施过程中的核 心问题。同时,土地能否及时、按预 期的价格出让,出让后资金能否及时 从财政进行支付,也是需要面临的重 要问题。有些项目仅仅约定了结算方 式、支付时间和比例,没有约定清晰 的支付路径,随着中央对地方的预算 管理、债务审计越来越严格,支付路 径的合规性也存在较大的不确定性。 以上问题都使社会资本方面临资金 回收的风险。
三、城市综合开发项目财务风 险防范
1.做好项目前期工作,合理确定 项目总投资与投资峰值。一是要求 各方在项目运作前期就建立相应的 工作机制,包括组织领导、人员分工 等,便于更好地对接、沟通实施过程 中的各种问题。二是及时办理项目规 划、初步设计、可行性研究立项等前 期手续及资料。三是做好征拆涉及的 土地面积、人员数量、补偿标准、地 上附着物等前期调研工作,充分评估 征拆难度及资金用量。四是充分评估 项目投资开发时序,合理确定项目总 投资和投资峰值,并提前做好资金筹 集工作,尽早与金融机构对接融资的 要求,做好融资准备工作。前期准备 工作对于项目的成功至关重要,需要 合理确定项目的实施内容与投资规 模,不能不切实际地盲目追求项目规 模,忽略项目的实际情况和自身的运 作能力。
2.严格把控合同风险,合理确定
项目的运作模式。城市综合开发项目 属于开放性的复杂系统项目,社会投 资人会根据自身优势能力、核心资源 与政府商谈开发的模式,各地政府在 规划、土地、税收、产业等政策上也存 在差异,因此城市综合开发项目的模 式多种多样,即使一些深度参与城市 综合开发项目的大企业,在不同的城 市、不同的时期所实施的项目模式也 不尽相同,项目合同没有统一的标准。 首先,项目合同要根据项目的规划、 可行性研究、土地出让以及项目融资 能力等因素确定合理投资范围和投资 规模。其次,城市综合开发项目内含 大量的征拆安置补偿、安置房建设、 基础设施建设等内容,项目所需的资 金流比较大。约定好项目的运作模式、 投融资方式及回款路径,确保项目融 资落地满足开发建设资金的需求,是 项目实施的重中之重。第三,要根据 项目投资规模、征拆期限、土地组卷、 土地出让规模,约定好投融资规划, 同时根据资金投入峰值、政府财政能 力、投资收益回收期约定合理的支付 期限。第四,根据国家相关政策要求, 充分考虑金融机构融资要求等方面的 因素,约定好项目资本金的比例设置 和回报的机制。第五,要约定清晰双 方权利义务的边界条件,尽可能明确 风险责任承担、交易结构、回报机制、 操作路径、项目公司组建、项目建设、 项目运营以及涉及的土地、税收、绩 效考核等问题。
3.深度参与各项目开发过程,合 理把控项目进度。城市综合开发项目 建设过程中,需要根据开发的实际进 展和效果,规划好施工进度,控制投 资峰值避免资金平衡风险。针对合同 约定为社会资本方义务的要亲力亲 为,按期按质完成。对于合同约定为 政府方的义务或约定不明确的,作为 社会投资人也应全程参与。一是社会
投资人要参与土地征拆工作,掌握征 拆的标准和进度,把控征拆资金的使 用,防范征拆进度滞后、征拆资金被 挪用的风险。二是社会投资人要积极 主动进行融资工作,项目前期就要积 极与金融机构进行对接,做好可融资 性的测试工作。了解如何融资、融资 规模、融资条件、融资利率、融资期限 等问题,对于普遍存在的政府隐性债 务合规性问题,要充分理解金融机构 的规定和要求,提前做好沟通,在项 目前期各个环节设置好边界条件,以 满足融资的需求。三是社会投资人要 积极参与资金回款工作,收集政府财 政支付能力相关数据,对政府方的支 付能力形成合理预判,督促政府方将 政府付费的内容纳入财政预算和中长 期财政规划,并提供相应的支持文件。 四是社会资本方要尽可能参与土地组 卷到出让回款的过程,掌握土地出让 的进度与土地出让款的情况,在达到 合同约定付款节点时,督促政府及时 履约支付。
当前城镇化进程快速推进的情况 下,城市更新改造建设的任务艰巨, 地方政府受限于债务风险的严格管 控,财政支付能力和平台公司融资能 力很难有大的提升。同时,基础设施 建设与投融资仍然是社会资本参与城 市综合开发的重要入口。城市综合开 发的模式在实际操作中发展迅猛并时 刻变化,地方政府对于项目的落地较 为急迫,社会资本方也有较强参与意 愿。项目推进过程中,社会资本方要 考虑如何防范项目的财务风险,政府 方同样需要慎重考虑,能否化解并有 效解决这一问题,这是城市综合开发 项目高质量落地和实施的重要基础和 保障。
(作者单位:中国铁建投资集团有限 公司)
责任编辑 李斐然
76 财务与会计·2021 12
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