时间:2022-03-17 作者:赵昕昱等
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摘要:
医疗卫生专项债在公立医院 基础设施建设中的应用及风险管控
—— 以安徽省A医院为例
摘 要:本文梳理了医疗卫生专项债的相关内容,分 析了医疗卫生专项债在公立医院基础设施建设中应用的可 行性与风险,并以安徽省A医院为例,详细阐述医疗卫生 专项债的发行要求与步骤。同时,对医疗卫生专项债的风 险管控提出了合理确定发行金额、期限;严格控制项目风 险;做好资金还款安排;做好项目资金专款专用安排;强 化资金监管及审计等建议措施。
关键词:医疗卫生专项债券;风险管理
中图分类号:F275 文献标志码:A 文章编号:1003- 286X(2021) 12-0066-04
地方政府专项债作为财政政策的重要工具之一,是公共 医疗卫生领域基础设施建设的重要支撑。作为地方政府专项 债券的一种,医疗卫生专项债券具有筹资金额大、融资成本 低、安全性高等优点,在一定程度缓解了公立医院基础设施建 设资金短缺的局面,但由于其出现时间较短,制度层面和运行 层面还不够成熟(田晨阳,2020),需要进一步研究完善。本文 梳理了医疗卫生专项债的相关内容,并以安徽省A医院为例, 介绍医疗卫生专项债的发行要求与步骤,并提出相关建议。
一、医疗卫生专项债...
医疗卫生专项债在公立医院 基础设施建设中的应用及风险管控
—— 以安徽省A医院为例
摘 要:本文梳理了医疗卫生专项债的相关内容,分 析了医疗卫生专项债在公立医院基础设施建设中应用的可 行性与风险,并以安徽省A医院为例,详细阐述医疗卫生 专项债的发行要求与步骤。同时,对医疗卫生专项债的风 险管控提出了合理确定发行金额、期限;严格控制项目风 险;做好资金还款安排;做好项目资金专款专用安排;强 化资金监管及审计等建议措施。
关键词:医疗卫生专项债券;风险管理
中图分类号:F275 文献标志码:A 文章编号:1003- 286X(2021) 12-0066-04
地方政府专项债作为财政政策的重要工具之一,是公共 医疗卫生领域基础设施建设的重要支撑。作为地方政府专项 债券的一种,医疗卫生专项债券具有筹资金额大、融资成本 低、安全性高等优点,在一定程度缓解了公立医院基础设施建 设资金短缺的局面,但由于其出现时间较短,制度层面和运行 层面还不够成熟(田晨阳,2020),需要进一步研究完善。本文 梳理了医疗卫生专项债的相关内容,并以安徽省A医院为例, 介绍医疗卫生专项债的发行要求与步骤,并提出相关建议。
一、医疗卫生专项债概述
医疗卫生专项债属于地方政府专项债的一种,是指省、 自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计
赵昕昱 张泽云 徐辉■
划单列市政府)为公立医院改扩建设工程、医疗设备采购等 有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以相应项 目产生的专项收入(一般为门诊收入和住院收入)还本付息 的政府专项债券(田晨阳,2020)。医疗卫生专项债的发行市 场主要包括证券交易所市场和银行间债券市场,发行利率一 般采用承销或招标等方式确定,投资者主要包括商业银行、 保险公司、社会保险基金、基金公司等机构投资者和个人投 资者。
医疗卫生专项债作为项目收益专项债券,具有以下特点: 第一,发行主体确定。我国由省、自治区、直辖市政府(含经 省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为医疗卫生 专项债的发行主体,省级财政部门负责具体发行工作(戴思 聪,2018)。第二,发债规模被限制。医疗卫生专项债作为一种 地方政府专项债券,其发行规模受地方政府总债务规模的约 束。第三,专款专用。医疗卫生专项资金用途与具体发行项目 相对应,只能用于公益性资本支出。第四,兼具风险与收益性 质。对投资者而言,医疗卫生专项债是具有一定收益与风险的 债券,其风险低于企业债券,收益高于国债和地方政府一般债 券。第五,债券期限较长。从已经发行的医疗卫生专项期限来 看,5年、7 年、10 年期债券居多,债券期限较长。
二、医疗卫生专项债在公立医院基础设施建设中应 用的可行性与风险分析
作者简介:赵昕昱,中国科学技术大学附属第一医院(安徽省立医院)计财处副主任、资金管理中心主任; 张泽云,中国科学技术大学附属第一医院(安徽省立医院)计财处科员;
徐 辉,招商银行合肥分行机构客户部客户经理。
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(一)公立医院融资需求
随着我国医疗卫生体制改革的不断深入,在面对当前 公立医院需要更好地发挥公益性,同时也要提升医疗服务 的质量和效率的背景下,公立医院筹资能力不足、筹资渠道 过窄问题愈发凸显(田晨阳,2020)。一方面,医院需要增加 人力、设备、房屋等领域的投入。但由于政府对医疗卫生行 业的投入还有所不足,公立医院市场化融资需求依然较大。 另一方面,医保机构与医院之间资金结算的滞后也一定程 度上增长了公立医院融资需求。随着医疗保险制度在我国 的普及推行,医保资金已成为医院资金的重要来源,但由于 部分医保机构与医院结算不及时,加重了医院资金紧张的 局面。
(二)公立医院融资渠道
公立医院的市场化融资渠道主要包括商业信用、银行贷 款、融资租赁、PPP模式融资等。商业信用是指医院在正常的 医疗活动中利用预收患者医疗款账款和延迟支付供应商的药 品、耗材等款项所形成的信贷关系,以满足医院短期的资金需 求(谭海菁,2011)。银行借款是公立医院融资的最常用模式, 但受制于医院项目贷款的政策性要求,目前银行给医院提供 的贷款主要是流动资金贷款,与商业信用融资方式一样,可以 缓解医院短期资金压力,但不能用于医院基础建设。融资租赁 是指租赁公司根据医院的请求,与医疗设备供货商订立供货 合同和出资购买,同时与医院订立租赁合同,将设备出租给医 院并分期收取租赁费,租赁期内设备所有权属于租赁公司,医 院拥有使用权,租赁期满设备所有权转移给医院(聂露和钱矛 锐,2013)。融资租赁主要适用于采购大型高值医疗设备,适 用范围有限。PPP模式融资是指利用社会资本,与政府合作办 医,一方面满足社会资本的投资营利性目的,另一方面为社会 提供更高效的医疗卫生服务(李运华和刘亚南,2019)。PPP 融 资模式手续复杂,运营期限长,涉及环节多,对项目收益及稳 定性要求较高。这些融资方式均有一定局限性,较难满足医院 基础设施建设需求。
(三)国家政策支持
2017年8月,财政部在《关于试点发展项目收益与融资自 求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预[2017]89号)中 正式提出可以探索在医疗卫生事业领域发行项目收益专项债, 以项目对应的政府性基金收入或专项收入进行偿还。2018年 2月,《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(财预 [2018]34号)强调要“按照中央经济工作会议确定的重点工作, 优先在重大区域发展以及公立医院等领域试点发行项目收益 专项债券”。医疗卫生专项债项目开始进入大批量发行阶段。 2018年10月,《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力
度的指导意见》(国办发[2018]101号)进一步指出“支持教育、 医疗卫生等设施建设,进一步推进基本公共服务均等化”,专 项债在医疗卫生建设领域的作用进一步凸显。2019年6月,中 共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项 债券发行及项目配套融资工作的通知》中指出,重点支持医疗 健康等领域的重大项目建设。
(四)医疗卫生专项债融资风险
对于公立医院而言,医疗卫生专项债券项目筹资风险 主要来源于以下几个方面。第一,建设风险,在施工建设方 面,应充分考虑到建设期间可能存在施工期限延长、物价上 涨等不良因素造成的资金不足的风险,并提前做好准备。第 二,财务风险,项目总投资金额的20%作为项目资本金由 各医院自行筹措,剩余部分则通过发行专项债券筹集。医院 自筹资金能否及时到位将影响建设进度以及后续专项债券 的发行。第三,运营风险,医疗卫生专项债券偿债资金主要 来源于医疗业务收入和财政补助收入,这些收入受床位规 模、收费标准等因素影响较大。医院在对偿债能力进行分析 时,应充分考虑在各项收入不达预期时,医院所能承受的偿 债压力。
三、安徽省A医院专项债项目案例分析
安徽省A医院为了实现建成合肥市、安徽省乃至全国先 进的医疗中心、老年病治疗康复中心及养老康复示范基地的 目标,设计规划了老年医学康复中心项目建设。医疗卫生专项 债具有筹资金额大、期限长、成本相对较低等特点,能较好地 满足A医院基础设施建设的大额资金需求。经过前期筹划准 备,A医院于2019年6月开始申报医疗卫生专项债,并于2020 年1月成功发行,发行票面利率为3.39%。
(一)发行要求
医疗卫生专项债具体要求包括:融资主体是公立医院, 且项目已取得省卫健委、发改委批复;必须是政府投资项目, 要确保专项债资金和项目一一对应,偿还方式为项目对应的 专项收入或政府性基金收入;项目资本金由财政出资或项目 单位出资,且不低于 20%,在收益可靠、风险可控的前提下, 对社会民生方面的基础设施项目,可适当降低资本金最低比 例,但下调幅度不超过5个百分点;项目融资单纯,不存在违 规增加地方政府债务的情况;综合考虑债权审批及发行的时 间周期,和项目资金需求匹配;优先选择新建或在建项目,已 完工项目不适合再发行专项债券。
A医院专项债项目为新建项目,以康复养老为主,并设 有老年养护中心、老年病慢病康复中心、老年病慢病研究中 心,老年病房、健康管理中心、行政后勤保障中心等,建筑面
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积地上为349 129 ㎡、地下为213 123 ㎡;总投资30亿元,申 请发行专项债20亿元,分3年发行,期限均为10年。项目资 本金占比约33%,全部由医院自筹解决,不属于地方政府隐 性债务。
(二)实施方案
实施方案包括项目建设背景及必要性、项目基本情况、社 会生态效益分析与项目预期绩效评价、项目投资估算及资金 筹措方案、项目收益与融资自求平衡分析、项目融资计划及资 金管理方案、专项债券投资者保护措施、潜在影响项目的风险 评估以及还款保障情况等。在收入测算时,一般采用“自然增 长率测算”或“项目收益测算”两种方式测算项目收入,并最 终获得用于资金平衡的项目收益,其中“自然增长率测算”方 式主要根据医院收入的近3年增长情况进行增长率预估,不考 虑具体项目带来的收入增长,以医院整体收入情况测算资金 覆盖倍数;“项目收益测算”方式主要依据新建项目情况(新 增床位、门诊量、医疗人员等)及历史增长率进行综合测算, 以项目自身收益情况测算资金覆盖倍数。公立医院作为预算 单位,所有支出应当全部纳入医疗卫生主管部门统一管理,因 此正式人员的工资及部分绩效可以纳入财政预算支出,由地 方财政进行统筹,而不计入项目支出,此种情况下,通常需要 由地方政府发文,明确该项目运营期产生的人员成本等由财 政资金安排。此外,此类项目通常会由政府提供部分财政补贴 作为项目运营支持,这部分财政补贴也可以纳入项目收入进 行测算。
安徽省A医院专项债项目采取的是“项目收益测算”方式。 项目建成后将新增医养结合床位1 479张、康复床位720张和 老年病房1 198间,专项债还款期内(2020 ~ 2032年)总收入 约146.44亿元,总成本122.64亿元,扣除相关支出后项目收益 约31亿元,债券本息覆盖倍数为1.11,能够保障偿还债券本金 和利息,可以实现项目收益与融资自求平衡。
(三)发行步骤
专项债是由省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准 自办债券发行的计划单列市政府)发行的,都是各地市上报项 目最终由财政部门统一发行。由于安徽省本级没有政府性基 金收入,省级单位不能通过省本级进行上报专项债,只能通过 属地的地市进行上报,因此A医院专项债项目是通过合肥市 进行上报的。
1.完成立项审批工作。主要包括立项批复(或备案)、可 行性研究报告及批复、环评、用地等,涉及的部门主要包括可 行性研究编制机构、发改委、卫健委、生态环境、自然资源等 部门,上述立项审批文件涉及到项目的成熟程度,是上报专项 债项目入库的必需材料。
2.编制入库申报材料。结合项目收益与融资平衡等因素, 依据项目投资计划,测算年度专项债券的资金需求。此外,依 法合规选择项目咨询机构、会计师事务所和律师事务所、顾问 银行等中介机构,协助编制专项债券实施方案、提供政策咨 询、出具财务评估报告和法律意见书等。
3.申报入项目库。按照财政等部门工作安排,上报项目实 施方案、财务评估报告、法律意见书以及相关批复文件,申报 入选专项债项目库,材料的完整性、合理性是重要考量因素。
4.更新披露文件。入选项目库后等待财政部门统一安排, 若最终入选发行库,正式发行前需再次更新项目实施方案(或 项目简介)、财务评估报告、法律意见书,做好发行前信息披 露工作。
5.债券发行。目前专项债发行利率是参照国债基准利率 加不低于25个基点,并由市场投标情况决定。
6.项目建设和资金监管。专项债券发行后资金应尽快用 于项目建设、形成建设工作量;医院可通过公开招标或集中 决策方式选择资金监管银行,且发债资金必须专款专用,不得 挪用(郭甲男,2019)。
四、建议
在财政部及相关主管部门一再发文严禁公立医院举债 建设的前提下,发行地方政府专项债券成为公立医院等医 疗机构进行项目建设融资的主要渠道。安徽省A医院是安 徽省级医院最早发行医疗卫生专项债的医院,具有一定的 示范效应和借鉴意义。对于各省级公立医院而言,医疗卫生 专项债券发行还处在起步阶段,可以在项目收益测算、项目 风险防控、人力资源等方面继续进行创新和改进,积极响 应、适应、善用地方政府专项债券政策,以求得更佳的资金 拓展效应。
(一)合理确定发行金额、期限
项目收益与融资平衡关系着医疗卫生专项债券是否顺利 发行。各个医院要根据实际情况,合理预计专项债券发行周期 内各项收入、支出等,并以此确定合理的发行金额和发行期 限,确保项目收益能够覆盖债券本息。
(二)严格控制项目风险
在债券存续期的管理过程中,政府相关部门、有关机构和 医院应考虑相关风险因素,利用信息化手段,实时收集相关数 据进行分析论证,全面实现债券存续期内的全生命周期管理, 积极防范项目建设风险、财务风险和运营风险等。
(三)做好资金还款安排
在项目运营期,如存在医疗机构决策机制不科学、预算 管理职责不清晰、收支管理不合理等情况,均会影响项目的
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正常运营,进而影响项目还款的实现,医疗机构可通过以下 措施保障项目按期还款:首先,健全内部管理制度,合理配 置内部机构,避免机构设置不科学而造成的功能重复或功能 缺失,建立健全内部管理机制。其次,合理控制预算支出,财 务部门根据医院预算管理委员会批复的预算,将预算指标按 照部门进行分解分配,将支出控制在合理范围,避免因浪费 而出现的超预算行为发生。最后,做到按照预期进度偿还债 务。医疗机构应严格按照债券还本付息进度支付债券本息, 尤其是债券到期的前一年,需提前筹齐还款资金。
(四)做好项目资金专款专用安排
针对专项债项目的资金管理,部分地区如北京、广西、湖 北等地,已就债券资金使用、项目资金归集、债券本息偿还等 制定了相应的管理办法,但是大部分地区仍然缺乏相应的管 理规定,专项债资金存在项目资金挪用、还款资金不及时等问 题。项目单位可在合作银行开立资金监管专户,一方面确保项 目专项收入不被挪用,保障还本付息能力;另一方面实现债 券资金使用和项目的一一对应,防止项目资金挪用。
(五)强化资金监管及审计
医疗卫生专项债券发行成功后,项目资金应随项目进展 拨付到位,资金的安全、准时、精确拨付及管理对合作银行要 求较高,因此建议从项目申请到资金拨付的整个流程中从专 业能力、市场竞争力、综合金融服务能力等角度筛选合作银 行,通过招标或集体决策等方式选择,保证地方政府专项债券 资金的效用最大化及资金安全。项目建设单位和运营单位应 委托会计师事务所分别对债券募集资金使用情况、项目收入 情况以及项目运营支出情况每年进行一次专项审计。审计中 发现存在违反专项债券资金使用管理有关规定、信息披露内容和相关协议约定的行为的,应及时报告当地财政金融部门 和项目业务主管部门。
责任编辑 李斐然
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