时间:2021-09-09 作者:刘长泉
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摘要:
一、高校预算和绩效管理存在的问题
目前,高校对预算管理越来越重视,已具有预算资金的底线思维和红线思维,但重点更多地还是停留在预算申报和资金支付方面,对预算绩效的关注相对较少,存在“钱与事不匹配”和“权与责不对等”的问题,这就导致高校争取到的有限资源不能发挥最大效用。
(一)对预算绩效管理重视不够一是高校的财政拨款普遍采用“生均定额+ 专项经费”的模式,未实现“绩效拨款”的模式,没有把预算绩效评价结果作为合理配置教育资源的依据,导致高校的决策者和管理者更多地追求办学规模和经费规模上的增加,忽视了办学质量、办学水平和资金使用效益的提高,重视前期对资金的投入,忽视了后期资金使用的产出效果。二是《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布后,高校作为基层预算单位,响应速度较慢,绝大多数高校未制定预算绩效管理办法。三...
一、高校预算和绩效管理存在的问题
目前,高校对预算管理越来越重视,已具有预算资金的底线思维和红线思维,但重点更多地还是停留在预算申报和资金支付方面,对预算绩效的关注相对较少,存在“钱与事不匹配”和“权与责不对等”的问题,这就导致高校争取到的有限资源不能发挥最大效用。
(一)对预算绩效管理重视不够一是高校的财政拨款普遍采用“生均定额+ 专项经费”的模式,未实现“绩效拨款”的模式,没有把预算绩效评价结果作为合理配置教育资源的依据,导致高校的决策者和管理者更多地追求办学规模和经费规模上的增加,忽视了办学质量、办学水平和资金使用效益的提高,重视前期对资金的投入,忽视了后期资金使用的产出效果。二是《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布后,高校作为基层预算单位,响应速度较慢,绝大多数高校未制定预算绩效管理办法。三是无论是政府部门还是高校自身,还没有对教育经费的使用绩效形成考核追究机制,也未能在内部治理上将预算绩效管理提升到一个较高地位,没有与其他行政手段形成合力。
(二)预算管理和绩效管理没有同步
一是高校目前的预算管理和绩效管理相互脱节和分离,尽管在预算编制时要求设置绩效指标和目标达成值,但绩效目标设置的随意性较大, 指标过于笼统和宽泛,没有可操作性。二是高校预算编制时间过短且在每年10 月份左右完成,但高校次年的党政工作要点还没有形成,从而导致预算管理和绩效管理难以在年度预算编制时协同发力。三是高校的预算编制更注重完整性和准确性,绩效目标的编制只是预算编制的“附属品”,而且绩效管理普遍停留在事后的绩效评价, 评价的重点仍然是达成的数量、支付进度、报销规范性等,对事前和事中的关注很少,没有将绩效管理嵌入到预算管理全流程中。
(三)管理机制和职责划分不够清晰
目前,高校通常将财务部门作为预算绩效管理的主责部门,但在实际工作中,预算绩效管理工作离不开校内各部门的配合和支持,尤其是发展规划、教学、科研、资产、人事等部门的支持。由于职责划分不明确,各部门沟通协调困难,习惯性地将涉及预算的所有工作都布置给财务部门,经常以不懂财务为借口推诿扯皮,“资金使用者就是绩效责任者”的职责未明确,从而导致预算绩效管理工作推进困难。
(四)规划导向和绩效引领作用欠缺
一是高校在预算编制时没有紧紧围绕“投资有方向、风险有把控、责任有落实”的要求进行,只是按照上级部门的预算编制指南和校内各部门的资金需求编制预算,没有统筹考虑事业发展规划和年度重点工作。二是没有沿着“规划——绩效——预算”的流程安排预算和绩效管理工作,事业发展规划对预算和绩效的导向作用并不明显。三是绩效的引领作用欠缺,绩效管理没有参与到预算的申报、编制、执行和评价中,绩效目标的刚性约束在预算管理过程中体现不足,绩效目标的调整没有在预算调整中得到及时响应,从而会出现预算执行完毕但绩效目标并没有实现的情况出现。
二、高校预算和绩效管理一体化实施的路径
预算管理和绩效管理在实现过程和达成目标上有很多内容是一致的, 是相互融合和相互嵌入的。解决两者一体化实施的基本思路就是把预算管理和绩效管理两个系统整合为一个系统,将预算绩效的要求嵌入到预算管理全过程中,实现“同部署”“双监控”“共评价”的过程控制,不断提升教育经费的使用效率。
(一)管理一体化,实现两者的相互融合促进
在“过紧日子”和“减钱不减事” 的新环境下,高校党委应加强统一领导,紧紧围绕事业发展规划和财务规划,重新梳理和优化预算管理流程, 力争将预算资金用到“刀刃”上。一是将预算管理和绩效管理工作“同布置同落实”,由财经工作领导小组统筹负责协调实施,坚持“有规划才有目标, 有目标才有指标,有指标才有预算” 的管理原则,将绩效目标贯穿于预算管理的全过程。二是要明确责任主体, 业务部门和项目负责人承担预算资金使用的主体责任,负责围绕规划制定预算绩效目标、预算申报、前期论证、跟踪反馈预算执行中的问题、落实评价结果的整改等。三是评价反馈要有实效,能够真正与预算安排、考核奖惩和评奖评优等挂钩,真正实现评价反馈的联动效果。
(二)编制一体化,强化预算绩效目标前置机制
高校要按照“谁申请预算,谁设定目标”的思路启动预算编制工作, 在编制预算时,要结合事业发展规划目标和年度工作计划,在综合考虑学校财力状况的基础上,科学设置预算绩效指标,合理测算费用,将绩效目标作为申报预算的前置条件。一是围绕中心工作设定绩效目标和具体指标。高校肩负着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新和国际交流合作五大重要职能,其绩效目标也应围绕其职能开展,落实到具体业务上, 主要体现为正常履职运行和事业发展提升两方面。正常履职运行的绩效目标是“运行、稳定、效率”;事业发展提升的绩效目标是“提升、优质、发展”,具体表现为“年度任务和规划任务”中的各项任务指标,包括国家和上级主管部门布置的政策性任务、一定期限内必须完成的约束性任务、超额完成的激励性任务和校园基本建设任务。二是在坚持全校“一盘棋”的理念下,财经工作领导小组要结合工作任务和预算资金规模,对绩效目标进行审核确认,包括对绩效目标的适当性、可行性、完整性和相关性进行审核,审核通过后才允许进入预算编制
流程。三是为落实“钱随事走”的理念, 高校要按要求填写绩效目标表、专家论证意见和可行性报告,同时按照“保人员、保运转、保重点”的资金保障顺序安排各项支出,把握学校事业发展所需资金的轻重缓急,依次安排各项任务对应的预算经费,包括人员经费、公用经费、政策专项、内涵专项、发展专项和基建专项等。
(三)执行一体化,预算执行和绩效跟踪双监控
高校应强化预算执行和绩效跟踪的“双监控”机制,严格按照预算批复和初始绩效目标进行各类项目的实施。一是进行初始预算设置,包括预算总额、支出范围和支出标准等,同时根据项目申报内容明确具体的初始绩效目标,包括产出指标和效果指标两方面,其中产出指标应包括数量指标、质量指标、进度指标、成本指标和服务师生人数指标,效果指标应包括经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响和服务对象满意度指标。二是要加强预算和绩效两个信息的适时跟踪监控,包括预算执行监控、绩效目标实现监控和项目开展过程监控三方面。其中 :预算执行监控包括预算执行进度、预算执行的规范性、预算剩余资金支付的可能性、预算是否需要调整等 ;绩效目标实现监控包括分析和对照年初设定的绩效目标、纠正绩效目标实现过程中出现的问题、绩效目标的实现程度等 ;项目开展过程监控包括项目管理制度完备、项目实施方案可行、政府采购执行、资产管理等。三是对发现存在严重问题的预算项目,高校要暂缓或停止预算执行, 要进行纠偏并整改落实,对无法执行的预算项目,应及时交回并核减预算, 避免浪费和不必要的支出。
(四)评价一体化,评价结果和行政治理硬挂钩
高校要压实资金使用部门的主体责任,强化对预算绩效的考核力度,考核结果要与行政治理手段实现硬性挂钩。一是由于项目类型和绩效目标的不同,建议绩效评价工作采用第三方中介机构全程跟踪和预算归口部门主责实施的方式进行,提升评价结果的客观性与实用性。二是合理制定预算绩效评价指标,包括共性指标和个性指标。共性指标适用于所有评价对象的指标,由高校内部相关业务部门共同评价制定,包括预算编制情况和执行进度、财务管理状况、资产管理情况、动态监控发现的问题、内外部审计发现的问题等。个性指标是针对项目归口单位或具体项目特点设定的,适用于不同归口单位或项目的绩效评价指标,由项目归口单位评价制定。三是建立绩效评价结果和行政治理手段的硬性挂钩机制,将绩效评价结果与行政效能问责和下一年度预算分配相结合,与年底考核奖励、干部职务晋升和全面从严治党考核检查等联动,以此真正发挥绩效评价结果的震慑作用,促进财务和业务的良性循环。
(作者单位 :北京工商大学)
责任编辑 陈利花
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