时间:2021-03-25 作者:王金磊 作者简介:王金磊,山东财经大学会计学院讲师; 苏琪琪 苏琪琪,山东财经大学会计学院博士研究生,通讯作者。
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摘要:
自党的十八届三中全会明确提出“探索推进国有企业财务预算等重大信息公开”以来,国家陆续出台多项制度,对以信息公开推进国资监管体系完善作出部署,各省市结合当地国资国企特点对制度进行创新执行,以中国诚通等中央企业,以及深圳、山西等地方国有企业主动公开信息的先行实践为代表,引领更多国有企业纷纷顺应“公开透明”的趋势,创新理念和方式打造“阳光国企”,形成信息公开领域制度与实践“共进”的良好态势。那么,目前中央与地方有关国有企业信息公开与社会监督的制度实施效果如何?在落实中还存在哪些问题,下一步应如何推进?本文以S省国有企业及其17个地市级国有企业为调研对象,通过发放调查问卷、实地调研与座谈的形式,对S省国有企业信息公开制度的实施情况进行总结,基于调研结果分析了制度实施中存在的主要问题,并提出相应的推进建议。
一、国有企业信息公开与社会监督制度的实施效果
中央层面专门或涉及信息公开与社会监督的制度主要包括《中华人民共和国企业国有资产法》《国有资产监督管理信息公开实施办法》《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》等。参照中央层面的制度,S省出台《S省人民政府办公厅关于加强和改...
自党的十八届三中全会明确提出“探索推进国有企业财务预算等重大信息公开”以来,国家陆续出台多项制度,对以信息公开推进国资监管体系完善作出部署,各省市结合当地国资国企特点对制度进行创新执行,以中国诚通等中央企业,以及深圳、山西等地方国有企业主动公开信息的先行实践为代表,引领更多国有企业纷纷顺应“公开透明”的趋势,创新理念和方式打造“阳光国企”,形成信息公开领域制度与实践“共进”的良好态势。那么,目前中央与地方有关国有企业信息公开与社会监督的制度实施效果如何?在落实中还存在哪些问题,下一步应如何推进?本文以S省国有企业及其17个地市级国有企业为调研对象,通过发放调查问卷、实地调研与座谈的形式,对S省国有企业信息公开制度的实施情况进行总结,基于调研结果分析了制度实施中存在的主要问题,并提出相应的推进建议。
一、国有企业信息公开与社会监督制度的实施效果
中央层面专门或涉及信息公开与社会监督的制度主要包括《中华人民共和国企业国有资产法》《国有资产监督管理信息公开实施办法》《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》等。参照中央层面的制度,S省出台《S省人民政府办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的实施意见》《S省国资委S省财政厅关于印发S省省管企业财务等重大信息公开暂行规定的通知》(以下简称《通知》)等规定,对省管国有企业信息公开与社会监督的落实提出具体要求。这些规定均呈现出一定特点:在对信息公开的要求方面,体现“公开为常态、不公开为例外”的原则;在信息公开内容方面,涵盖以国有资产监管机构和国有企业为主体的信息公开具体项目;在信息公开目的方面,突出满足外部利益主体对国有企业监督的需要。同时,国有企业信息公开与社会监督制度在具体实施中也取得了一定成效。
(一)推动国有资产监管和国有企业重大信息公开
1.推动国有资产监管信息公开。自中央与地方出台企业国有资产监管信息公开制度以来,S省国资委以门户网站为主要窗口,通过“省属企业重大信息公开专栏”,主动公开省属企业财务等重大信息和企业负责人年度薪酬信息,推进了国资“阳光监管”的步伐。同时,省、市属国有资产监管机构也能依法及时披露国有企业的经营情况、国有企业改革情况、国有资产交易、社会招聘和企业履行社会责任等重点工作。笔者通过调查发现,S省17地市中有12地市的国有资产监管机构按照《通知》要求,制定了各地市的企业国有资产监管重大信息公开制度,并以国有资产监管机构门户网站为窗口,在依法保护国家秘密和企业商业秘密的前提下,主动披露国有资产监管信息。同时,除了以官方门户网站作为信息公开的主要平台以外,各地市国有资产监管机构还通过官方微博和微信公众号,实时发布国资监管信息,方便社会公众了解国资动态。
2.推动国有企业信息公开。笔者通过调查发现,省管国有企业与地市国有企业基本已建立官方网站,通过网站这一信息平台,部分企业主动公开了基本情况、公司治理以及管理架构、经营情况、财务状况、关联交易、社会责任、企业负责人薪酬等内容,自觉接受社会监督。同时,以年度报告、社会责任报告或可持续发展报告等规范形式披露信息的企业数量逐年增加,第三方机构、社会公众和媒体可随时从网站上检索到相关信息,为推动“阳光国企”,约束国有企业的经营、投资和市场交易等行为,防止国有资产流失发挥了积极作用。
(二)发挥信息公开在维护国有资产交易安全中的重要作用
1.以公开透明原则规范国有资产交易。《企业国有资产交易监督管理办法》《企业国有产权转让管理暂行办法》等规定的出台,保证了国有资产交易充分尊重市场规律,规范了国有企业兼并重组、产权转让、经营投资等行为,确保准确客观定价成为防止国有资产流失的关键环节。S省级国有企业及地市级国有企业均设立了各级产权交易中心以及网上平台,在资产处置过程中做到严格依法依规办理,对国有产权转让退出、企业改制国有股权转让等项目均做到了在依法设立的产权交易机构中公开进行,全面准确地为买方卖方披露国有资产转让、处置等信息,做到公平公正、公开透明,在一定程度上保障了交易双方的利益。
2.以“两随机、一公开”原则选聘中介机构。为严格规范中介机构聘用行为,S省各地市出台了相应的规范性文件,明确了对中介机构的选聘要求。比如,Z市制定发布《Z市国资委及履行出资人职责企业中介机构聘用管理办法》,严格规范市管企业聘用中介机构的行为,即:通过公开征集、资格审查,建立评估类、审计类、工程造价类、招标类等中介机构备选库,按照“两随机、一公开”(即随机抽取检查对象,随机选派执法检查人员,抽查情况及查处结果及时向社会公开)的原则,对市管企业中介业务进行随机委派,规范中介机构的选聘和管理,保证中介机构客观公正执业。同时,中介机构与多方询价谈判紧密结合,以市场公允价格处置国有资产,保证定价的合理公允,防止国有资产的流失。
(三)增强社会监督在国有资产监督体系中的影响
1.拓宽监督渠道,及时回应社会关切。一是国有资产监管机构协同国有企业积极拓宽和畅通社会公众参与监督的渠道,认真处理人民群众来信、来访和举报,切实保障单位和个人对造成国有资产损失行为进行检举和控告的权利。二是重视各类媒体的监督,及时回应社会舆论对企业国有资产运营的重大关切。比如,J市定期召开市管企业宣传思想工作会议,积极与市电视台、报社等媒体对接,创新宣传方式,并积极解答群众关心关注的国资国企改革问题。三是及时答复市长热线等群众反映的问题,切实保障职工在企业改制、破产中的合法权益。
2.利用中介机构的专业优势,发挥第三方独立监督的作用。在国有企业兼并重组、产权转让、经营投资等国有资产交易过程中,按照有关制度要求引入资产评估、审计、法律等社会中介机构参与,充分利用其独立地位和专业优势,提供专业意见,发挥第三方独立监督的作用。
二、国有企业信息公开与社会监督制度实施中存在的问题
(一)国有资产监管和国有企业重大信息公开方面
1.在国有资产监管信息主动公开落实方面与有关制度要求尚有一定差距,在国资监管信息内容的完整性、公开的时效性和信息获取便利性等的落实上还有待改进。笔者通过调研发现,S省国资委网站公开的信息仍以单户企业为主,在有关制度要求公开的国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况等反映国有资产监管总体结论上,网站既未设置专栏,也未完整和及时公开。此外,各地市国资委信息公开平台有关财务等重大信息披露较少,各栏目的结构安排不清晰,信息查找的便利程度较低,信息公开平台的社会监督作用弱化。
2.在财务等重大信息公开方面尚未落实到位。针对国有企业财务等重大信息公开的具体要求,应以中央和省市有关信息公开制度为依据,必须将包括企业财务预算,年度、中期、季度财务信息,“三重一大”(重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用)有关事项,履行社会责任以及其他可能对出资人、企业和职工利益产生较大影响及社会关注度较高的信息进行公开。但笔者在调研中发现,省管国有企业在具体项目公开方面尚未做到全面完整。市属国有企业在信息公开方面也不尽如人意,主要体现在:受企业主要负责人思想认识等各方面的限制,尚未完全落实国有企业信息公开与社会监督制度对财务等重大信息公开的要求,且从目前公开的内容来看,还存在完整性不足、时效性较差、真实性无法保证等问题;企业网站内容基本以宣传为主,有关反映、监督、判断、评价国有企业运行质量和国有资本保值增值的信息则很难获得;尚未建立专门的信息公开网站,社会公众无法从官方渠道获取权威、准确、及时的信息,社会监督更无从谈起。
3.基于功能定位和分类的国有企业信息公开标准暂未明确。新时代深化国有企业改革,应在准确界定不同国有企业功能的前提下分类施策,有针对性地推进改革、促进发展、实施监管与定责考核。信息公开标准应适应不同类型、不同层级的国有资本分层分类监管职能,满足各类监督主体的信息需求。但笔者在调研中发现,目前与分层分类信息公开要求相关的制度尚处于空白,各类企业具体应公开的内容尚没有明确指引,统一的信息公开标准在各类国有企业的具体落实中存在现实障碍,进而导致信息公开评价标准不够合理、评价结果不够科学。
(二)信息公开在维护国有资产交易安全方面
1.国有资产交易中公开透明原则的落实与监督仍需加强。在以公开透明规范国有资产交易、防止国有资产流失的落实方面,虽有以市场公允价格处置国有资产等原则性的规定,但仅凭国有资产交易平台等形式,缺乏交易与监督的落实方式,在具体环节上仍无法完全避免人为因素的干预,影响监督的针对性和有效性。
2.国有资产交易中的定价问题仍需进一步明确。在“把准确客观定价作为防止国有资产流失的关键环节”和“以市场公允价格处置国有资产”的落实中,国资监管机构和国有企业如何把握“准确”和“公允”的标准仍缺乏权威指引,因此增加了国有企业负责人的决策难度和追责风险,降低了积极行使国有资产交易权利的意愿,也给国资监管机构对国有资产交易中是否存在国有资产流失作出判断增加了难度,进而在一定程度上影响了国有资产的正常交易和保值增值的实现。
(三)社会监督在国有资产监督体系中的作用方面
1.信息公开在社会监督方面的作用尚未完全发挥。社会公众主动参与国有资产监督的意识尚未形成,利用公开信息进行监督的需求仍需引导和培养。由于国资国企信息完整性和及时性不足,真实性无法得到保证,加之社会公众参与监督的渠道尚不够完善,影响了信息公开和社会监督在加强国有资产监督、防止国有资产流失中的作用发挥。
2.社会中介机构参与监督的积极性不高。在国有资产交易中虽可以利用评估、审计、法律等社会中介机构的专业优势,发挥第三方独立监督的作用,但现有政策尚未明确其参与监督的具体方式。此外,社会中介机构参与监督的职责,以及监督关系中的权利与义务如何界定和匹配也缺乏政策依据与制度保障,因此社会中介机构参与监督的积极性不高。
三、推进国有企业信息公开加强社会监督的建议
(一)进一步推进国有资产监管和国有企业重大信息公开
1.加快落实国有资产监管信息公开制度要求。一是国有资产监管机构应在合理设置官方网站结构的基础上,充分利用好信息公开平台,将国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况等内容作为进一步公开的重点。二是各地市国有资产监管机构应加快推进国资监管信息公开进程,建立健全信息平台,设立市属企业名录与官方网站的链接,并充分利用微博、微信等互联网渠道,提升信息获取的便利程度。三是通过增加信息公开内容、提高信息公开时效等措施,提升信息公开质量,引导社会公众科学合理使用国资监管信息,更好地发挥社会监督作用。
2.全面推进国有企业主动公开财务等重大信息。一是在信息公开内容方面,国有企业应严格落实《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》等中央文件精神和省市国有资产监管机构的具体要求,通过企业门户网站完整、及时地公开财务等重大信息。二是在继续坚持披露社会责任报告(或可持续发展报告)的同时,参考上市公司和国有企业信息公开先行实践标准,逐步推广年度报告的编制与公开,提高报告的信息含量与可读性。三是企业领导人应强化履行社会责任的意识,增强向社会公开信息的主动性,站在全民的立场上指导企业信息公开工作。
3.加快推进基于功能界定与分层分类的国有企业信息公开理论研究和规则制定。加强国有资产监督应服务于国有资本授权经营体制改革的要求,并与国有企业功能界定与分类改革相适应,根据商业类和公益类的不同特点,因企施策,明确以“管资本”为主的监管原则,制定不同的信息公开规则。一是要加快推进基于功能定位与分类的国有企业信息公开理论研究,其中,最重要的就是探讨不同类型国有企业实施分类信息公开的理论依据,以及适应不同类型国有企业信息公开的具体内容、方式、范围和程序,为政府部门和国资监管机构出台信息公开分类指引提供参考依据。二是要尽快出台国有企业分类信息公开指引,对商业类国有企业应将国有资本布局、提高国有资本回报率、维护国有资本安全、防止国有资产流失等满足考核“管资本”要求的内容作为公开项目;对公益类国有企业则要把提供公共产品、公共服务的质量和效率作为信息公开的重点,便于社会监督。
(二)充分发挥信息公开在维护国有资产交易安全中的作用
1.尊重市场规律,保证准确客观定价在维护国有资产交易安全、防止国有资产流失中发挥关键作用。一是应以《企业国有资产交易监督管理办法》等制度为依据,在产权转让、企业增资、资产转让等国有资产交易中遵循等价有偿和公开公平公正的原则,依法依规全面准确地向买方卖方披露信息,充分发挥市场配置资源的作用,在依法设立的产权交易机构中公开进行。二是充分利用会计师事务所等第三方机构的独立地位和专业优势,将评估与多方询价谈判紧密结合,以市场公允价格处置国有资产。三是要在严格落实转让、处置等国有资产交易信息公开等制度的同时,对参与交易的双方人员进行审查,排除存在人为因素干预或影响交易的各种情形,同时在指定的产权交易机构网站公示,接受社会监督。
2.以公开原则指导国有资产交易中的定价问题。国有企业是国有资产的交易主体之一,国有资产监管机构是监督、落实国有资产保值增值的责任主体,因此,定价的“准确”“客观”“公允”标准既是国有企业作出交易决策的依据,也是国有资产监管机构进行评价和监督的前提。一是应进一步明确国有资产交易程序,尤其是国有资产交易价格确定的时点和标准,并以具体指引的形式公开发布,供国有企业参考执行,同时也为国有资产监管机构实施评价和监督提供明确依据。二是国有企业应将国有资产交易定价的形成过程按规定及时公开,接受社会监督。三是将国有资产交易价格的确定问题作为年度报告中的重大事项进行专门公开,积极促进国有资产的正常市场交易,实现国有资产的保值增值。
(三)加快完善社会监督在国有资产监督体系中的作用
1.疏通国有企业信息公开外部监督的渠道。一是在国有资产运营和国有企业信息公开持续推进的基础上,国有资产监管机构等部门应通过多种渠道和方式向社会公众宣传国有企业情况,积极引导社会公众利用公开信息参与国有企业改革,行使国有资产监督权利,实现国有企业外部监督与内部监督的协同,为深化国企改革赢得最广泛的群众基础。二是国有企业应调整信息公开战略,积极履行社会责任,将信息公开作为积极与外界沟通的重要手段。
2.调动社会中介机构参与监督的积极性。有关部门应联合出台鼓励中介机构参与国有资产交易和社会监督的相关政策,明确其监督的具体方式,对资产评估、审计、法律等社会中介机构参与监督的权利与义务予以清晰界定,激发中介机构利用专业优势参与社会监督的积极性。
责任编辑 刘黎静
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