时间:2021-03-25 作者:许娟 作者简介:许娟,科学技术部,全国高端会计(后备)人才行政事业类六期学员。
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摘要:
随着《预算法》的修订和《预算法实施条例》的发布,以及政府会计改革、行政事业单位内部控制建设的持续推进,行政单位财务管理的外延和内涵不断拓展和丰富。现行《行政单位财务规则》(以下简称《规则》)由财政部1998年发布施行并于2012年修订,近年来随着各项财政改革的不断发展,《规则》应该与时俱进,对相关条款进行修订完善。
一、行政单位财务管理工作特征及《规则》作用定位
(一)行政单位财务管理工作的特征
1.经费来源单一。不同于事业单位多渠道的经费来源,行政单位承担国家社会管理和公共服务职能,经费依靠财政拨款,特别是近年来政府职能转变,行政单位几乎没有其他经费来源渠道。
2.财务工作政策性强。行政单位的财务工作不同于高校、医院等事业单位,其行业特征较为明显,特别是在“放管服”背景下,事业单位财务管理有一定的空间。对行政单位而言,其政策性最强,各项开支标准和范围均由相关政策统一规范,财务自主权有限。
3.财务管理目标非盈利性。由于行政单位的性质,除日常运转经费外,行政单位掌握着大量专项资金的分配和使用权,其财务管理的内涵不限于日常运转经费,如何将各类专项经费投入到高质量发展的民生...
随着《预算法》的修订和《预算法实施条例》的发布,以及政府会计改革、行政事业单位内部控制建设的持续推进,行政单位财务管理的外延和内涵不断拓展和丰富。现行《行政单位财务规则》(以下简称《规则》)由财政部1998年发布施行并于2012年修订,近年来随着各项财政改革的不断发展,《规则》应该与时俱进,对相关条款进行修订完善。
一、行政单位财务管理工作特征及《规则》作用定位
(一)行政单位财务管理工作的特征
1.经费来源单一。不同于事业单位多渠道的经费来源,行政单位承担国家社会管理和公共服务职能,经费依靠财政拨款,特别是近年来政府职能转变,行政单位几乎没有其他经费来源渠道。
2.财务工作政策性强。行政单位的财务工作不同于高校、医院等事业单位,其行业特征较为明显,特别是在“放管服”背景下,事业单位财务管理有一定的空间。对行政单位而言,其政策性最强,各项开支标准和范围均由相关政策统一规范,财务自主权有限。
3.财务管理目标非盈利性。由于行政单位的性质,除日常运转经费外,行政单位掌握着大量专项资金的分配和使用权,其财务管理的内涵不限于日常运转经费,如何将各类专项经费投入到高质量发展的民生事业,也是行政单位财务管理应关注的重要内容。
(二)《规则》应发挥的作用
1.落实党中央国务院决策部署的重要保障。财政是国家治理的基础和重要支柱。应将各项财政改革政策与推进国家治理体系和治理能力现代化结合起来。《党政机关厉行节约反对浪费条例》提出,“推进政府会计改革,进一步健全会计制度,准确核算机关运行经费,全面反映行政成本。”后期陆续出台的公务接待费、公务用车管理、因公出国(境)、培训费、会议费、差旅费等系列制度规定则是控制政府运行成本更为具体的措施。因此,《规则》修订要站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度重新认识行政单位财务管理工作。
2.不断提升行政单位公共管理和公共服务水平。行政单位作为国家公共管理和公共服务职能的承担者,其履职能力的高低和质量的好坏取决于资源配置水平的高低。行政单位在运行过程中根据《规则》规定的财务管理体制加强财政资金的监管和评价,将有限的资源配置到更有效率的地方、配置到成本控制更好的地方,才能不断提升行政单位公共管理和公务服务水平。
3.有效防范行政单位财务风险。行政单位与企事业单位面临的财务风险略有不同,行政单位更多关注国有资产的安全性以防止国有资产流失、关注财政资金使用的合法性以防止腐败问题的发生,通过《规则》规定具体的管控措施可以在一定程度上实现事前、事中和事后的监督,发挥财会监督的作用,有效控制和防范行政单位的财务风险。
二、《规则》修订的思路
(一)充分吸收财政改革的成果
1.新《预算法》赋予行政单位预算管理的新要求。新《预算法》修订于2014年,全口径预算管理、跨年平衡机制、中期规划等内容尚未在《规则》中提及。2020年8月,《预算法实施条例》正式发布,在全面完善预算口径、明确预算编制依据和强化预算绩效管理方面都提出了进一步的细化措施。建议结合近年来《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出的“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系总体要求,在修订过程中丰富行政单位预算管理的内容。
2.政府会计改革对行政单位财务管理提供新思路。政府会计改革“双体系”核算模式将行政单位财务管理工作重心从预算转移到财务会计体系中的成本和绩效。成本衡量的是资金的效率问题,绩效衡量的是资金的效益问题。在根据政府会计改革成果重新定义《规则》中会计要素的基础上,还应重点关注费用和支出的区别、盈余和结余的区别,特别是固定资产折旧和无形资产摊销等对行政单位盈余的影响。
3.大力推进行政事业单位内部控制为财务管理营造了新环境。内部控制建设工作促进了行政单位业务流程的优化和岗位职责的划分,为行政单位财务管理工作的开展创造了前所未有的好环境,行政单位财务管理应遵循原则性和科学性要求,在修订《规则》时要突出财务管理的原则性和内部控制的流程化的融合,体现前期内部控制建设的相关成果。
4.管理会计在行政事业单位的运用为行政单位财务管理的开展提供了新方法。为促进行政事业单位加强管理会计工作,提升单位内部管理,提高管理绩效和公共管理服务水平,财政部出台了《管理会计应用指引第803号——行政事业单位》,提出行政事业单位在规划、决策、控制、评价等诸多财务管理活动中可以应用的管理会计工具方法。在修订《规则》时要充分吸收这些管理会计工具方法,将其运用于预算管理、成本管理、绩效管理、风险管理等方面。
(二)突出在“放管服”大背景下财会监督的作用
习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上提出“要以党内监督为主导,推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调”。这赋予了财会监督新的内涵。同时“放管服”背景下,行政单位应将“可以为之的财务活动”和“不可以为之的财务活动”区分清楚,在保证公益性特征的前提下,处理好管理、服务和监督三者之间的关系,把财会监督写入《规则》,不仅是预防腐败的重要手段,也是推动财政资金高质量使用、推动社会经济高质量发展的重要举措。
三、《规则》修订的具体建议
(一)重新调整基本的框架结构
笔者认为《规则》的框架结构可以借鉴吸收《企业财务通则》,总体框架保持不变,具体章节调整为9章,分别是总则、预算管理、盈余管理、结转和结余管理、资产负债管理、行政单位撤并、财务报告与分析、财务监督及附则。其中变化的部分是盈余管理和结转结余管理,分别从权责发生制核算基础和收付实现制核算基础提出收入、费用和预算收入、支出的管理要求,既保持了和政府会计准则制度的统一性,体现“双体系、双报告”的特点,又避免了与政府会计准则制度重复。同时可以尽量减少各类概念(如会计要素)定义的表述,重点解决业务“能不能做”和“如何做”的问题。
(二)重新梳理行政单位的财务管理任务
现行《规则》中提到的行政单位财务管理任务主要集中在预算管理、决算、财务报告、资产管理以及经济行为的控制与监督,已经不能满足新时期行政单位财务管理工作的需要,建议增加预算绩效管理和成本控制的内容,以落实《党政机关厉行节约反对浪费条例》和新时期政府“过紧日子”的要求,推进节约型政府建设。
(三)重点解决政府会计准则制度实施后制约行政单位财务管理的相关问题
政府会计准则制度实施一年多来,因为配套的财务制度“跟不上”,导致落实政府会计准则制度过程中出现了“打折扣”或者“变通”做法。建议在修订《规则》时重点关注实践中因政府会计准则制度落实不到位引发的诸多问题,如,财务报告编制过程中政府内部经济业务或事项进行抵销处理、部门决算与财务报告的定位、完善财务分析指标及预算执行情况分析指标、权责发生制下坏账准备的计提与核销等,让《规则》真正成为行政单位财务管理的“教科书”。
(四)顺应新时期发展需要,增加信息化管理的内容
建议在修订《规则》时加入行政单位信息化建设相关内容,鼓励行政单位创造条件加强业财融合,利用现代技术建立实时核算、实时监控、实时评价的一体化财务管理体系,对行政单位财务信息化的建设、实施、监督提出总体要求,提升行政单位财务管理水平和防范风险的能力。
责任编辑 张璐怡
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