时间:2021-03-25 作者:姜宏青 作者简介:姜宏青,中国海洋大学管理学院教授; 郑晓慧 郑晓慧,中国海洋大学管理学院硕士研究生; 贾卓霞 贾卓霞,青岛大学附属医院审计处,高级会计师。
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摘要:
一、行政单位资产管理的政策背景
为落实党的十八大报告和十九大报告提出的“创新行政管理方式,推进政府绩效管理”“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”目标要求,缓解财政收支困境,提高存量资产的管理绩效,财政部发布了一系列政策对行政单位资产管理活动予以规范,并提出了新的管理目标。
2014年12月,财政部发布《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》,提出要建立能够反映政府预算收支、财务状况、运行成果等信息的权责发生制政府综合财务报告制度,对明晰行政单位资产状况提出了信息要求。2015年10月,财政部发布《政府会计准则——基本准则》,建立“双功能、双基础、双报告”的政府会计体系,以权责发生制核算基础全面反映政府资产,不仅拓展了纳入会计信息系统的政府资产的核算范围,而且规范了不同类型资产适用的计量规则,以全面反映资产价值的增减变动情况。2015年12月,财政部发布《关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》,一方面提出要构建从“入口”到“出口”的全生命周期行政事业单位资产管理体系,规范资产在配置、使用、处置等各个环节的管理工作,...
一、行政单位资产管理的政策背景
为落实党的十八大报告和十九大报告提出的“创新行政管理方式,推进政府绩效管理”“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”目标要求,缓解财政收支困境,提高存量资产的管理绩效,财政部发布了一系列政策对行政单位资产管理活动予以规范,并提出了新的管理目标。
2014年12月,财政部发布《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》,提出要建立能够反映政府预算收支、财务状况、运行成果等信息的权责发生制政府综合财务报告制度,对明晰行政单位资产状况提出了信息要求。2015年10月,财政部发布《政府会计准则——基本准则》,建立“双功能、双基础、双报告”的政府会计体系,以权责发生制核算基础全面反映政府资产,不仅拓展了纳入会计信息系统的政府资产的核算范围,而且规范了不同类型资产适用的计量规则,以全面反映资产价值的增减变动情况。2015年12月,财政部发布《关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》,一方面提出要构建从“入口”到“出口”的全生命周期行政事业单位资产管理体系,规范资产在配置、使用、处置等各个环节的管理工作,要求将资产管理与预算管理相结合优化资产的配置、加强资产流程管理提高资产的使用效率、对资产管理情况进行绩效评价,将责任和监督纳入资产管理体系以保证资产管理过程的合规;另一方面提出要进一步明晰政府和行政单位在社会公共资产上的管理权责,将行政单位代表政府管理的公共基础设施、政府储备物资、自然资源等资产纳入行政单位的资产管理范畴,这突破了行政单位只管理其占有和使用的资产的观念,拓展了管理责任。2017年12月发布的《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》(以下简称资产报告制度)对政府资产范围做了进一步界定,提出政府资产是指政府履行国家政权职能所占有和支配的资产,其涵盖范围应以国土和政权为界(刘红娟,2016),资产报告的内容必须能够覆盖政府控制的全部资产,并全面提供政府资产的存量、增减变动情况,因而建立能够反映政府存量信息的资产管理体系成为政府资产管理面临的一项严峻任务。2018年12月《中央行政事业单位国有资产配置管理办法》进一步明确了资产配置标准、配置方式等预算管理制度标准,规范了新增资产在配置环节的预算管理,强调了资产预算在资产管理中的重要性。2019年10月《2018年度全国行政事业性国有资产管理情况的专项报告》一方面提出要进一步加强公共基础设施、文物文化资产等行政事业性国有资产的管理,尽快补足行政单位公共基础设施等资产管理的短板;另一方面提出行政单位要进一步完善内控机制,加强资产的责任和监督管理。2020年9月《关于加强行政事业单位固定资产管理的通知》在贯彻落实“过紧日子”的现实背景下要求行政单位进一步加强资产预算管理、资产流程管理、资产绩效管理、资产责任与监督管理。
连续出台的政策彰显出有效管理政府资产的重要意义,更新了政府资产管理的基本观念,对行政单位资产管理目标提出了更高的要求,涵盖了资产管理的诸多方面:拓宽行政单位资产的管理范畴;全面反映资产的实物量和价值量信息,为资产配置环节的预算管理提供准确和细化的资产信息;将资产管理纳入预算管理环节,提高资金配置效率;建立行政单位资产管理的内控机制,加强资产在配置、使用、处置等全生命周期的责任和监督管理。这些政策的有效落实需要行政单位财务管理活动予以配合,《行政单位财务规则》(以下简称《规则》)作为政府资产管理的具体规范,亟需在这个政策框架内修订更新。
二、现行《规则》中资产管理规范的不适应性分析
现行《规则》主要从资产的范畴以及管理内容两个方面规范了行政单位的资产管理活动。一方面,《规则》界定了行政单位资产的定义及范围,将行政单位资产定义为行政单位占有或者使用的、能以货币计量的经济资源,包括流动资产、固定资产、在建工程、无形资产等,并对每类资产的概念及构成进行了具体阐述。另一方面,《规则》在对资产管理内容的规定上,指出要加强和规范资产在配置、使用和处置环节的管理。与变革中的政策目标相比,现行《规则》对资产管理规范存在诸多不适应性,表现在:(1)资产管理的目标重合规轻绩效。侧重于规范资产管理的流程以保证资产管理的程序性合规,而忽略了资产管理结果的绩效性。管理目标的偏失会导致行政单位的资产管理活动出现“重流程轻责任、重实物轻价值”等问题。(2)资产管理的范围不完整。以满足会计核算为标准确定纳入行政单位资产管理范畴的资产,只考虑了行政单位使用、占有的由预算资金形成的流动资产、固定资产、在建工程、无形资产等资产,没有包括行政单位受托管理的资产。(3)资产管理维度不全面。只规范了资产在配置、使用、处置等环节的实物管理流程,未包括资产价值维度的管理流程,也未涵盖现行政策要求的资产预算管理、资产绩效管理、资产责任和监督管理等维度。
资产范围的不完整和管理维度的不全面,一是导致行政单位资产底数不清,难以明确对资产的受托责任,不能完整反映财政资金的来龙去脉,在资产的资金投入方面缺乏科学计量,产生管理漏洞;二是缺乏完整的和资产实物同步运转的价值管理体系,难以形成以资产账面价值制约实物流转的内部控制机制,国有资产流失在所难免;三是导致行政单位难以保障资产管理绩效,国有资产配置失当、管理责任缺位、运营过程中流失和浪费等情况时有发生。造成现行《规则》中资产管理规范难以适应现行政策目标的主要原因是基于收支预算的预算管理目标强调以控制为手段保障各部门预算资金管理的合规性,而忽视了对其掌控财务资源管理的绩效性(姜宏青和宋晓晴,2017),以收付实现制为基础的预算会计只核算与财政预算资金收支有关的经济活动,导致行政单位只能反映资产购买环节资金的支出信息,而难以对资产进行后续跟踪价值计量以反映资产在取得、使用、报废处置等环节的价值变动情况并生成资产的存量信息(姜宏青和郭馨雨,2018)。因此,要强化行政单位资产管理绩效,全面反映其受托管理的资产实物和价值信息,需要结合权责发生制的政府会计改革建立全维度的资产管理财务规范。
三、《规则》对资产管理规范的改进策略
(一)重塑行政单位资产管理的目标
资产管理的目标是行政单位开展资产管理活动的依据和指导,它规定了资产管理的方向,指明了资产管理预期达到的效果(颜萌,2013),因而《规则》对资产管理的规范中应首先明确资产管理的目标。由于现行政策对行政单位资产管理提出要突破资产管理过程合规的局限,更加关注资产管理结果的绩效的要求,因此《规则》应当根据现行政策的目标要求在资产管理原目标的基础上进行拓展,即行政单位的资产管理活动不仅要保证资产的安全和完整,还要进一步实现资产的保障履职、科学配置、有效使用。具体表现为以下几点:(1)充分发挥行政单位资产在单位履行职能方面的物质基础作用,有效保证行政单位政权运转和提供公共服务的需要。(2)将资产管理纳入行政单位预算管理体系,在资产配置环节根据资产配置标准、资产存量情况以及资产使用绩效编制资产预算,以实现资产的合理配置,避免资产的重复配置和浪费。(3)通过规范资产的使用流程管理,建立贯穿于资产生命周期的绩效管理、责任和监督管理相融合的信息系统,实现资产的使用效益最大化。
(二)拓展资产管理的范围
《规则》应按照政府资产报告制度的要求对行政单位资产的概念进行重新界定,并拓展行政单位资产管理的范畴。行政单位资产应当是指由行政单位占有、使用或控制的,能以货币计量的,预期能够产生服务潜力或者带来经济利益流入的经济资源。行政单位资产管理的范畴应涵盖“归口制度”下以行政区划和责任区域为界归入行政单位的全部资产(姜宏青、陈中天和王安,2020)。行政单位资产按照政府会计制度的规定,依据能否纳入会计核算可以分为纳入会计核算的资产以及受托管理资产两类。纳入会计核算范畴的资产主要包括由财政资金配置形成、用于行政单位履行职能所运营管理的资产,例如流动资产、固定资产、无形资产、在建工程等。根据用途可将其进一步分为由基本支出形成的用于行政单位内部正常运转而被耗用的资产以及由专项支出形成的用于行政单位特定活动或工作的专项资产两类。这类满足会计计量要求的资产应当根据政府会计准则的要求记录资产的初始入账价值、核算资产的成本以及后续价值波动,并在行政单位资产负债表中予以报告。受托管理的资产是指不满足会计确认和计量标准但属于行政单位受托管理的资产,行政单位在履行这类资产的受托责任时应重点关注资产的实物量以保证账实相符,并按照政府资产报告制度的要求在行政单位资产统计报告中予以列示。
(三)建立全维度的资产管理体系
《规则》应依托财务管理理论建立贯穿资产购置、使用、处置生命周期的管理规范,包含资产预算管理、资产流程管理、资产绩效管理、资产责任管理和监督管理全维度的行政单位资产管理体系(见图1)。
1.将资产管理纳入预算管理体系。《规则》应将资产管理与预算管理相结合,建立资产预算制度。资产预算是指将资产配置管理嵌入预算管理流程当中,由行政单位的绩效目标确定资产总需求量,再依据资产存量信息以及本期报废或更新的资产数量,根据“本期资产增量=资产总需求量-资产存量+本期报废/更新的资产数量”确定本期增量资产,结合资产配置标准编制资产预算,以存量制约增量,以增量盘活存量,尽可能用存量资产满足预算支出的需要。资产预算在盘活存量资产的基础上确定预算年度内的增量资产,从而为收支预算进行资产配置提供更加精确的信息,因此资产预算制约并决定着收支预算,保证收支预算编制的科学性和准确性,从而提高资金的使用效益。具体来看,《规则》应当从以下两个方面对资产预算进行规范:第一,完善的资产配置标准是行政单位资产预算的前提,《规则》首先应当建立完善的资产配置标准体系,对行政单位各类资产的配置标准做出进一步的规范,分类制定公务用车、房屋、土地等资产的配置标准,对行政单位配置资产的品目、数量、价格、使用年限、技术等指标做出限额规定,并在部门预算编制中加载资产配置标准信息,为资产预算的编制提供科学依据。第二,《规则》应对行政单位资产管理信息系统建设做出进一步的规范和明确,推进行政单位利用信息化系统建设资产共享平台,使行政单位基于政府会计信息系统,构建融合资产管理信息、财务会计信息、预决算信息以及采购系统的信息一体化平台,打破资产管理部门和预算管理部门信息不对称的现象,为预算管理部门编制资产预算提供资产存量等信息。
2.建立全生命周期的资产流程管理。《规则》应建立资产从配置到使用再到处置的资产全生命周期流程管理。第一,《规则》应完善资产的实物管理流程规范,覆盖资产实物流转的各个环节。行政单位应当根据其履行职能需要、存量资产状况和财力情况等因素,通过调剂、租用、购置等方式配置资产。行政单位通过政府购买等方式取得其配置的资产后,应及时验收入库并完成资产的入库登记。在资产使用过程中应建立资产卡片对资产实行账卡管理,并加强资产的清查盘点、领用移交、维修保养、更新转移等日常管理及后续工作,还应重点加强资产的出租、出借管理。同时,对于超标配置、低效运转或者长期闲置的资产,行政单位应及时做出报废或处置决策。第二,《规则》应基于资产的实物管理流程规范资产的价值管理流程,建立与资产实物流转相一致的价值管理体系。资产价值管理是指资产在整个生命周期的成本管理和收益管理,行政单位应分别建立纳入会计核算以及受托管理两类资产的价值管理模式。可以纳入会计核算范畴的资产需要全流程规范成本的计量和控制,以便于形成行政单位资产占用价值和运行成本的信息。在取得资产时采用历史成本、重置成本、现值等计价方法核算资产的投入成本,在资产使用过程中通过对资产计提折旧或摊销核算耗用的成本,在后续维修保养或更新时核算资产的成本投入,并将机会成本作为单位继续持有资产的一项潜在成本纳入资产成本构成中(张国清,2017),处置或报废资产时要核算资产的处置收益以及可收回的残余价值。由于文物文化资产以及自然资源等代管类资产无法纳入会计核算范围,因此应将这类资产的价值量化以核算资源开发利用所产生的综合价值,并基于不同的资产管理目标,分别明确其价值计量规则(姜宏青、陈中天和王安,2020)。第三,《规则》应规范资产会计信息系统与资产管理系统的融合。行政单位应搭建网络化资产管理信息系统,并将资产配置预算管理、资产实物管理、资产价值管理以及资产责任管理纳入资产管理平台。将行政单位资产配置标准纳入系统设置,在预算申报环节评价资产配置预算的适当性,在资产使用过程中根据实物流转的各环节记录实物量变动的同时,依托会计信息系统记录资产的价值变动以实现资产实物管理和价值管理的同步进行,并将资产流程和内部责任主体或责任人进行连接,不仅反映资产全流程的申报和审批,还要明确不同流程相关责任人的责任,依托资产管理信息平台实现资产管理各维度的融合。
3.建立全流程的资产责任和绩效管理。《规则》应建立贯穿资产生命周期的责任和绩效管理机制,将责任和绩效管理贯穿资产流程管理的各个环节。第一,《规则》应将责任管理嵌入资产管理规范。行政单位首先要建立专门的资产管理机构,依据资产管理流程设立资产配置、购置、使用、运营、处置等责任主体,明确其职责。还应建立责任到人的资产管理制度规范,为资产配置、验收登记、核算入账、领用移交、维修保养、清查盘点、出租出借、处置报废等各个环节配置专职管理人员,明确各种资产的使用和保管责任人以及其在资产管理中的职责,并对责任主体实施绩效管理,建立以责任主体为单位的业绩考核评价体系,对每个责任主体的管理绩效予以评价并设置奖惩制度。第二,《规则》应建立贯穿资产全生命周期的绩效管理机制。资产绩效评价作为资产绩效管理的核心环节,应评价资产从配置到处置的全流程管理绩效。首先,将资产预算纳入绩效评价体系中,设立资产配置公平等定量指标对资产配置的效率进行绩效评价,并将评价的结果作为资产再次配置的依据。其次,对资产持有过程中的管理流程进行绩效评价,设立资产流程管理、资产处置管理等资产管理过程定性指标以及资产安全完好指标、资产利用效率指标等资产管理产出定量指标(张静,2017)。通过设定绩效评价标准值,将实际绩效评价指标与绩效评价标准做对比,评价资产管理过程的合规性以及资产产出的绩效性等。最后,将资产绩效评价的结果和资产绩效目标相对比,及时调整资产绩效管理的目标,并将资产绩效评价的结果追溯到责任主体或责任人,根据绩效评价的结果实施激励约束制度。
4.将监督机制纳入资产管理规范体系。《规则》应建立健全行政单位资产监督制度,加强行政单位资产管理的监督审查,构建全方位、全层次、全流程的资产管理监督体系,将内部监督与财务监督、审计监督相结合,日常监督与专项检查相结合,事前监督与事中、事后监督相结合,将监督管理覆盖资产配置、使用、处置管理等全过程,在强化资产日常流程监管的基础上,对资产配置是否合理、处置是否规范等开展监督检查。在此基础上实行资产监督管理责任制,将资产监督、管理的责任落实到具体部门和个人。通过加强资产的监督管理保证资产的安全完整,实现资产的保障履职、合理配置、有效使用。
责任编辑 张璐怡
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