时间:2021-03-25 作者:林菲 作者简介:林菲,财政部福建监管局。
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摘要:
习近平总书记在十九届中央纪委四次全会重要讲话中,将财会监督纳入了以党内监督为主导的党和国家监督体系,对财会监督提出了新的定位和更高的要求,为新时代加强财会监督指明了方向。财政部福建监管局根据财政部部署,充分发挥贴近基层优势,多方位交流讨论,多部门参与调研,多维度深入分析,并以52家中央单位问卷调查为基础,提炼形成了对财会监督内涵要义的基本认识,深入分析了当前财会监督的难点、痛点、堵点,提出了构建新时代财会监督体系的政策建议。
一、关于新时代加强财会监督内涵要义的基本认识
首先,要弄清楚财会监督与其他经济监督之间的关系。不能简单以财会监督的概念取代其他各类监督,更不能割裂财会监督与这些监督之间的联系,另起炉灶,重新搭建一套体制机制,而是应在充分发挥财政监督、财务监督、会计监督、社会中介机构审计等各类监督职能作用的基础上,加强监督资源有效整合,畅通监督信息共享,建立起一个财政监督、财务监督、会计监督、社会中介机构审计各司其职、有机贯通的财会监督体系。
其次,要聚焦反腐败斗争的重要领域和关键环节加强财会监督。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上指出,要深化金融领域反腐败工...
习近平总书记在十九届中央纪委四次全会重要讲话中,将财会监督纳入了以党内监督为主导的党和国家监督体系,对财会监督提出了新的定位和更高的要求,为新时代加强财会监督指明了方向。财政部福建监管局根据财政部部署,充分发挥贴近基层优势,多方位交流讨论,多部门参与调研,多维度深入分析,并以52家中央单位问卷调查为基础,提炼形成了对财会监督内涵要义的基本认识,深入分析了当前财会监督的难点、痛点、堵点,提出了构建新时代财会监督体系的政策建议。
一、关于新时代加强财会监督内涵要义的基本认识
首先,要弄清楚财会监督与其他经济监督之间的关系。不能简单以财会监督的概念取代其他各类监督,更不能割裂财会监督与这些监督之间的联系,另起炉灶,重新搭建一套体制机制,而是应在充分发挥财政监督、财务监督、会计监督、社会中介机构审计等各类监督职能作用的基础上,加强监督资源有效整合,畅通监督信息共享,建立起一个财政监督、财务监督、会计监督、社会中介机构审计各司其职、有机贯通的财会监督体系。
其次,要聚焦反腐败斗争的重要领域和关键环节加强财会监督。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上指出,要深化金融领域反腐败工作,加大国有企业反腐力度,加强国家资源、国有资产管理,看紧重大项目、并购重组、境外投资、国企混改等关键环节,坚决查处医疗机构内外勾结欺诈骗保行为,加强对国企境外腐败问题和跨国企业在华商业贿赂问题的治理。为此,加强新时代财会监督,必须按照党中央的分析判断,盯紧腐败问题多发易发的重点领域和关键环节。
第三,要重视财会监督尤其是财务监督职能作用的发挥。财务监督主要是通过指导、督促各单位建立健全内部财务管理制度及财务风险控制体系,监测各单位财务风险及其运营状况,加强财务信息的披露公开。尤其是重大资产购置、重大投融资项目,要做好可行性研究,坚持集体讨论,建立严格的审查和决策程序。加强国有企事业单位财务监督,完善企事业单位财务约束机制,是严肃财经纪律,维护国有权益,防止国有资产流失的重要举措。
第四,要充分调动财会监督各方力量的积极性。加强财会监督是财政部门和各单位的共同责任,财政部门要勇于担当,一方面要依法履行好监督职责,另一方面要注重发挥主导作用,推动各单位财务会计人员依法履行财务监督和会计监督职责,加强对社会中介机构审计的行政监督,着力构建多方参与的财会监督新格局。
二、关于财会监督现状调研发现的主要问题
(一)对财会监督重要性认识不足
一是重核算、轻监督现象比较普通。近61%的受访单位财务人员对财会监督制度处于基本了解和比较了解的状态,39%的受访对象认为非常理解财会监督的相关制度,其中有7家单位的财务人员能列举出具体所采取的监督制度,但大部分单位财务人员对财会监督的认知仅停留在政策文件层面,对具体的流程和方法缺乏认知。一些单位负责人、财会人员存在重会计核算、财务管理,轻日常监督的倾向,认为日常财务会计工作就是把账算清楚,通过筹资、用资达到经济效益最大化,而对财会监督维护国家经济安全,发挥反腐败斗争的重要手段的认识则不足。二是部分单位财会监督工作独立性不强。部分单位在财务、会计岗位职责设置上未突显监督职能,对财务监督、会计监督在单位经济活动过程中如何操作和发挥作用缺乏相应的制度保障,无法对领导形成有效的监督制约。一些单位主要依靠设立内部审计监督机构开展会计监督工作,侧重于事后监督,忽略了财会监督事前、事中的分工制约功能——仅14%的受访单位表示建立了事前、事中、事后的完整监督链条,且多集中在行政事业单位。三是财会部门在管理决策中话语权较小。部分国有企业反映财会部门对重大投资、重组等决策过程参与程度不深、投票权重不高,难以有效发挥监督作用。
(二)财会监督履职不充分
一是监督部门授权不充分,未能充分履职。《会计法》及各项专门的财务监督管理办法赋予了财政部门、各单位财务会计机构的监督职能。但以监管局债务监管为例,常年以来对被监管项目的监督多以财政部布置临时性的核查任务为主,侧重于资金及时拨付等方面,对相关法律法规赋予的各项监督职能(如对债务项目中涉及的项目资金筹集与使用、预算编制与执行、建设成本控制、工程价款结算、竣工财务决算编报审核、资产交付等的监督管理)未进行充分授权。二是内部落实问责不到位,未能充分履职。本次调研中部分受访单位的财会监督仅以制度建设为主,缺乏制度落实方案以及结果反馈与评价。三是监督人员能力“不相适应”,未能充分履职。“放管服”管理理念和“多一事不如少一事”心态导致监督工作在实践中浮于表面,对苗头性、倾向性问题不敏感,采取有效措施不够主动。同时,面对日益复杂的监督局势,监督人员专业化水平也亟需加强。
(三)财会监督协作不紧密
外部财会监督主要来自税务、审计、财政及巡视监督,内部的财会监督主要来自单位财会审计机构及纪检等部门,但各个监督环节、部门之间协作不够紧密,削弱了监督作用的发挥。一是内部监督各环节协作不紧密。财会监督是全流程的事前、事中、事后资金运动全覆盖监督,但目前事前、事中监督并不充分,一些单位主要通过事后审计等实施监督,事前决策内控及事中执行控制、日常预警监督比较薄弱。二是内部监督与外部监督协作不紧密。目前不管是制度层面还是执行层面都未充分明确各相关部门将内部监督情况及时抄送相关监管单位或移送相关部门,外部监督也仅仅是针对某个检查项目,未能全面、整体地对被监督单位实行全景式扫描透视,也无法对已经形成的监督信息迅速有效“再利用”,没有形成公开透明的内外监督共享机制。三是外部监督协作不紧密。当前,纪检、监察、审计、证监、银保监、国资等各类监督之间常态化沟通衔接机制不健全,缺乏沟通协调、信息共享机制。一方面各部门存在职能交叉,导致有些地区部门查了又查,而有些地区部门则长久无人问津,形成监管“盲区”;另一方面各部门监督对同一问题的处理标准不同,甚至出现前后矛盾的现象,造成了国家监督力量的浪费和问题深层次追究的缺失,也影响了财会监督的效率和严肃性。
(四)财会监督成效不明显
一是监督力度不够,影响力、威慑力不足。目前由财政部门开展的财会监督鉴于人力、手段、时间等因素限制,财会监督覆盖面有限,威慑力不足。以会计监督为例,传统的检查方式通常为不定时突击式检查,这种非常态化的监督检查难以在第一时间发现问题,监督检查结果缺乏及时性和有效性。同时监督手段相对单一,发现问题的能力较弱,处理处罚力度不足,违法成本较低。以行政罚款为例,《会计法》对单位违法行为行政罚款的上限为十万元,对个人为五万元,相较于其他法律而言明显偏低,降低了《会计法》的严肃性和震慑力。二是缺乏深层次探究,整改浮于表面。单位接受外部监督后,监督部门要求被监督单位按照整改意见书的要求进行相应的整改,却很少从机制、体制方面揭露问题背后的深层次原因,也缺乏对同类型问题的综合分析,无法从根本上提高监督成果的利用率。如财政部门从严肃财经纪律角度进行的会计监督,也只是对被检查单位进行了核算管理上的规范,未上升到规范财务会计制度及国家政策法规的修订上来。三是处于买方市场的中介机构较为被动。在买方市场的审计环境下,委托方拥有审计收费的主动权。审计业务的真实性和独立性受到了较大冲击,审计报告的公允程度也就大打折扣,对单位内部管理有效改进难以发挥实质性作用。同时,中介机构的年报审计主要侧重于程序性、规范性审计,对会计事项背后掩藏的违法、违纪和腐败问题缺乏应有的敏感。近年来,上市公司年报审计非标报告数量虽然有所增加,但占比仍然较低,资本市场“暴雷”不断也从侧面印证了这点。
(五)财会监督的信息化程度不高
一是信息技术在财会监督环节运用不多。从问卷结果来看,各单位都在一定程度上实现了信息技术在财务上的运用,但是主要在电算化、预决算信息化及财务管理方面,与财会监督相关环节的信息化运用不多。
二是信息化水平跟不上数据处理需要。数据经济时代下,财会监督效率的提高更需要借助于大智移云物等新一代信息技术,问卷调查中仅有12%的企业融合信息技术手段对财会监督的信息化水平有了一定提升。例如太平财产保险有限公司福建分公司通过运行财务流程机器人实现约850个银行账户每天由机器人“7×24”自动进行资金对账,极大促进了财会监督效率的提升。
三是数据处理准确度不够高。对于大部分受访单位,财会监督的渠道主要体现在财务管理系统的建设上。受访的银保监会福建监管局、福建省气象局等单位表示,目前财务管理系统建设中受系统运行不够稳定、部分功能不够人性化等因素的影响,部分财务数据不够准确,一定程度阻碍了财会监督效率的提升。
四是单位行业信息化水平发展不均衡。从受访单位所处行业来看,金融企业财会监督的信息化水平普遍高于其他企业单位。农发行的“新核心系统”、建行利用大数据金融科技手段延伸打造的新数据模型的模式处于明显领先地位,而部分高校等单位则发展缓慢,如受访的华侨大学信息化建设仅停留在电算化阶段,与其庞大的资产规模、复杂的财务管理水平已无法相适应,财会监督的效率难以得到进一步的提高。
三、政策建议
(一)推进财会监督顶层制度设计和法制建设
要继续健全财会监督制度、完善财会监督体系,使监督体系契合党的领导体制,融入国家治理体系,推动制度优势更好转化为治理效能。同时,财政部门要围绕加快建立现代财政制度,坚持主动适应经济社会发展和财政改革需要,坚持科学立法、民主立法、依法立法。加快推进财政重点领域立法,如《行政事业性国有资产条例》应尽快提请国务院常务会议审议等。
(二)推进财会监督内部控制“四道防线”建设
一是财务部门岗位制约控制。通过预算编制、合同会签、原始凭证审核、记账凭证检查、定期盘点、银行对账等开展事前、事中、事后的日常监督,并可视情况开展事后的专项监督。二是职能部门开展日常监督。主要通过监控财务指标和预警、对重大财务事项履行审批程序等,开展事前、事中的日常监督。同时,通过季度和半年度的内部控制评价工作开展事后监督。三是内部审计和纪检监察部门主要开展独立的专项监督。开展事后的监督,以保持独立性和更好地发挥监督作用。并结合单位工作重点,针对单位财务活动中的高风险领域,开展专项审计和纪检监察工作。四是及时向财政监管部门备案。自觉接受主管财政机关依法实施的预算执行和财务管理的合规性监督管理,如实提供完整的财务相关资料。
(三)推进各部门监督信息共享机制建设
建议整合财政、审计、证监等各方监督力量,构建统一高效的政府财会监督平台。从系统性、动态性、灵活性方面进一步优化政府财会监督制度,协同各方监督力量形成“错位补台、协调行动、互通信息”的监督合力。一是外部监督信息资源互通。每年年初召开“监督共享联席会”,就监督计划互通有无,形成的监督成果互相利用,对财会监督工作体会、线索进行交流,提升财会监督权威性和有效性。二是内部监督统筹合力。社会各经济组织比照政府财会监督平台的监督合力,形成内部监督系统的协同贯通,强化统筹联动;进一步形成内外监督系统的“双环合力”,同向发力、同频共振。三是全覆盖效能提升。通过内外监督的合力,在提升监督质量和效能上持续探索有效方式,加强不同监督方式之间的互通互联,构建紧密衔接的监督之网,一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”的体制机制。
(四)推进财会监督专业化人才队伍建设
建立健全派出财务主管、出资人董事机制。一是根据《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》,中纪委推进中央一级党和国家机关、中管企业、中管金融企业、党委书记和校长列入中央管理的高校纪检监察体制改革,赋予相应监察权,制定考核办法。不断完善派驻监督体制机制,在更大范围整合运用监督力量,提升基层纪检监察机关监督能力。二是建议推行总会计师委派制,加强组织保障。通过财政部门向各级国有企事业单位派驻总会计师等,增强建立总会计师制度的约束力。统领单位的财务会计工作和经济工作,并严格维护国家财经纪律,或者让财政部门享有对应各级国有企业事业单位总会计师选聘投票权。三是建立健全派出董事的选拔和培训制度,完善派出董事的管理和考核机制,加强派出董事管理。派出董事的知识结构、专业化程度不断优化,履职积极性和主动性不断增强,对促进国有金融机构改善经营管理,确保股东意志贯彻实施有着积极意义。
(五)推进中介机构以政府购买服务方式积极参与财会监督
一是建议以政府购买服务的方式,适时引进会计师事务所等社会中介机构参与政府财会监督工作,切实提升监督的质量和履责能力。二是建议购买会计师事务所等中介机构对公共事业、预算单位的审计鉴证服务,以提高政府公共服务的专业度、透明度。政府集中付费,可以真正做到委托人、被审计单位、审计机构三者之间的相互独立,有利于事务所保持独立性。
(六)推进财会监督工作的信息化建设
在新的经济形势下,建议利用大智移云物等新技术建立大数据财会监管平台,开展标准集成与在线管控,实现全程追踪,强化事中、事后监管,推动监管到位。建立智能识别管理异常信息系统,实现异常闭环管理,从而强化有效监管。通过信息化强化监督和制约来提高执行力,信息化使治理过程处处“留痕”,责任可追溯,便于进行监督,提高问责的针对性和精准性。
责任编辑 张璐怡
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