第三方机构开展事前绩效评估的思考

徐峥　刘洪良

《中共中央　国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号）明确了事前绩效评估的范围、评估的目的，以及实施评估的主体。目前，越来越多的第三方机构接受委托开展事前绩效评估，为重大政策项目提供专业参考依据。由于该类业务起步时间还不长，在实践工作中还存在较多不足。本文对事前绩效评估的意义以及第三方机构从事事前绩效评估项目存在的不足进行分析，并提出相关的建议。

一、事前绩效评估的意义

只要是涉及使用财政资金的重大政策和项目，均可能会涉及事前绩效评估，其主要目的是评估有限的财力应不应该投资在这些项目上，预期绩效目标制定是否合理，各项措施是否依据充分且能保证效果，稀缺的财政资源是否能优先用于符合国家战略目标和政策优先方向的项目上。

事前绩效评估的意义在于结果运用，评估的结果是项目入库和预算批复的重要依据。目前各地方财政部门均对其得分如何运用制定了具体规定。如部分地方财政部门制定的管理办法中规定得分在85分（含）以上的项目、政策，直接纳入项目库管理；得分在70分（含）～85分的项目、政策，按要求修改完善后再纳入项目库管理；得分在60分（含）～70分的项目、政策，原则上不得进入项目库；得分在60分以下或在审核中发现部门（单位）提交的评估材料存在质量较差等情形的项目、政策一律不得进入项目库。也有地方财政部门规定，评估结果为“优”和“良”的，项目可以设立并相应安排预算；评估结果为“一般”和“差”的，项目不得设立和安排预算。

因此，开展事前绩效评估能够为政府部门决策提供依据，有利于被评估部门（单位）加强预算绩效管理。一方面，可以压实预算部门的主体责任，提高申报项目和政策的质量，为预算安排提供重要参考依据。另一方面，可以进一步提高财政资金使用效益，发挥预算绩效管理在落实政府过紧日子要求方面的重要作用。

二、第三方机构开展事前绩效评估工作存在的不足

（一）缺少标准规范化体系

目前，事前绩效评估缺少明确的准则体系，第三方机构在进行事前评估时并没有衡量标准。而且第三方机构从事事前绩效评估业务并无准入门槛，中介机构如工程咨询公司、会计师事务所等均可受托进行评估，其主管协会对该类业务未制定相应的流程标准。同时因涉及项目类型较多，也难以制定统一明确的评估标准。基建项目、设备采购、生态治理等项目均可能涉及事前绩效评估。对于不同专业类别的项目，评估人员的专业能力要求也不同，缺少统一标准。而且评估结果存在一定的主观性，容易受项目主评人的主观判断以及专业能力的影响。此外，对应当进行事前绩效评估的项目缺少统一的认定标准。即便是规定重大政策、项目应进行事前绩效评估，但是目前对认定“重大”的标准尚未达成共识，并无一个明确的衡量依据。因缺少标准，对第三方机构评估的结论是否客观公允也往往缺少评判标准，客观上不利于评估水平的提升。

（二）委托方和被评估主体配合程度不够

事前绩效评估的委托方可以是财政部门，也可以是预算部门。目前由预算部门委托的模式比较多。在这样的委托模式下，委托方更多强调结果，可能会人为干涉评估结果。另外，在预算绩效开展过程中，部分预算部门和单位还存在动力不足、专业领域局限等客观问题。如果被评估主体的相关人员缺少专业知识，配合程度不高，不能完整全面地提供评估资料，也可能会导致评估人员难以客观全面评估。

（三）评估人员专业胜任能力不足

对于第三方机构来说，因涉及专业类别广，在执业过程中容易存在专业胜任能力不足的风险。如果第三方机构对所评估项目缺少相关的专业人士，也未充分利用外部专家工作，对其目标的合理性以及是否能够产生预期效果就难以作出科学评估。

（四）评估方法单一

《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》要求，推进运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估；在财政部发布的《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》中也将“成本控制要求”作为绩效目标的重要内涵，并将成本指标提升为一级绩效指标。但目前事前绩效评估更多依赖方案文本和项目陈述等资料，成本效益分析方法尚未得到充分利用，成本效益核算方法和路径不够成熟，核定的定额标准的适用性和准确性有待提升，导致事前绩效评估的效果还未能全面充分体现。

（五）质量管理工作容易流于形式

因事前绩效评估涉及专业类别多，且更重要的是过程控制，但在中介机构的执业规范中也缺少这方面的规范指引，容易导致质量管理工作流于形式。而且第三方机构内部的质量控制工作往往更多侧重于报告文字和数字的核对、格式结构等形式性内容，对项目本身的实质性内容和成果难以进行实质把关。

三、事前绩效评估工作推进的建议

（一）参与指标库制定，做好制度建设

第三方机构可积极参与指标库建设和专业技术指引的制定，做好知识积累。通过参与标准建设，在建设过程中提升自身专业胜任能力，同时形成相应标准便于结果考量。在机构内部，可根据各类文件和政策，制定完善事前绩效评估的业务实施流程和工作底稿模板，明确资料收集、现场调研、问卷调查、现场勘察、专家评议等各项业务流程的标准，让评估工作制度化、流程化。

（二）坚持客观公正，与委托单位做好沟通

第三方机构在项目评估过程中，应坚持客观公正的原则，严格遵守廉政纪律，确保事前绩效评估工作的客观性、公正性、合理性。出具的报告应条理清晰、问题准确、结论科学。在项目过程中，尤其要注意实事求是，专家意见要实事求是如实反映，问卷调查和现场勘查要实际履行避免流于形式。同时建立绩效评价结果反馈制度和绩效问题责任制度。同时，第三方机构要和委托单位建立良好的沟通机制，在项目实施过程中及时反馈问题。

（三）做好风险评估，引入外部专家

第三方机构在承接业务时，应充分评估项目存在的风险，谨慎承接业务，避免不必要的风险和损失。在充分了解项目环境基础上，重点对委托评价对象是否存在固有风险、第三方机构是否具有独立性、委托单位是否能够提供评估所需要的资源、是否具有充足的时间和人力资源、是否具有专业胜任能力等因素进行判断，考虑是否承接项目。事前绩效评估需要从多个角度对项目进行全方位的评估，引入不同层次、不同领域、不同身份的评估人员很有必要。第三方评估机构可以组成评估专家组对项目开展多角度评估，组员包括从事项目研究领域的专家、行业领域的专家以及绩效专家等，同时邀请人大代表和政协委员加入评估小组，请他们从公众立场参与项目决策，为项目提供专业建议。

（四）评价过程中引入成本效益分析指标

第三方机构在评价过程中要增加成本绩效分析指标，包括成本绩效分析方法和分析结果，从而将成本效益评价引入竞争性分配评审，提升对同类项目的可比可测，对平均成本过高、成本效益比偏高的项目不予支持或调整后支持。将成本效益分析指标融入事前绩效评估，不仅能够有效提高财政资金配置效率，而且能够形成可参照的平均成本，为同类项目比较提供参考，也为项目进一步实施过程中进行全成本预算绩效管理提供实践经验。

（五）加强内部质量管理

第三方机构要加强绩效评价的内部质量管理，一方面要选择实务和理论经验均较为丰富的执业人员担任质控岗位，另一方面在质控过程中要更多强调过程管理，即质控人员应参与到项目的实施过程中，如参与到现场勘查和问卷调查的工作中，在专家评审会上听取专家意见等，提升对项目的更多感性认识，便于对项目的结果予以更加全面的考量。

（作者单位：江苏仁禾中衡会计师事务所〈普通合伙〉苏亚金诚会计师事务所常州分所）

责任编辑　穆雍韬

主要参考文献

［1］张冰蕊．事前绩效评估制度建设与实践探索——以广东省广州市白云区为例[J]．财政监督，2022，（17）：5-9．

［2］吴蓉．引导和规范第三方机构参与预算绩效管理工作的相关思考[J]．财政监督，2023，（2）：52-55．