摘要:
(一)明晰界定政府内部控制主体
政府内部控制制度具有管理主体更广泛、更全面的制度优势,是以宏观的“大政府”为主体的内部控制。因此,笔者认为,政府内部控制涵盖的主体应同时包括制定政策的政府及其组成部门和具体执行政策的微观单位。
政府内部控制涵盖的管理关系有更全面、更深入的发展,对政府行为的管理可谓“大小兼顾”。“大”一方面体现在不同层级政府之间的上下级管理关系,即从对具体单位的管理延伸到中央、省、市、县、乡五级政府上下级之间的管理关系;另一方面体现在政府内部控制实现了对我国当下“大部制”体制改革的推动,政府部门间的合作日益增多,为协调各部门之间的利益冲突,政府内部控制应明晰界定政府中各职能部门的职责权限,使其在彼此制衡公权力行使的同时各司其职、各尽其力,进而守住政府履职的法律底线并积极追寻政府履职的绩效上限。“小”则体现在政府内部控制包含对某一具体的政府职能部门内部上下级之间的管理关系,即行政主管单位对下属事业单位的管理关系。
(二)调整政府内部控制范围
2012年发布的《行政事业单位内部控制规范(试行)》规定,内部控制的管控业务包含预算、收支、采购、资产、合同和基建...
(一)明晰界定政府内部控制主体
政府内部控制制度具有管理主体更广泛、更全面的制度优势,是以宏观的“大政府”为主体的内部控制。因此,笔者认为,政府内部控制涵盖的主体应同时包括制定政策的政府及其组成部门和具体执行政策的微观单位。
政府内部控制涵盖的管理关系有更全面、更深入的发展,对政府行为的管理可谓“大小兼顾”。“大”一方面体现在不同层级政府之间的上下级管理关系,即从对具体单位的管理延伸到中央、省、市、县、乡五级政府上下级之间的管理关系;另一方面体现在政府内部控制实现了对我国当下“大部制”体制改革的推动,政府部门间的合作日益增多,为协调各部门之间的利益冲突,政府内部控制应明晰界定政府中各职能部门的职责权限,使其在彼此制衡公权力行使的同时各司其职、各尽其力,进而守住政府履职的法律底线并积极追寻政府履职的绩效上限。“小”则体现在政府内部控制包含对某一具体的政府职能部门内部上下级之间的管理关系,即行政主管单位对下属事业单位的管理关系。
(二)调整政府内部控制范围
2012年发布的《行政事业单位内部控制规范(试行)》规定,内部控制的管控业务包含预算、收支、采购、资产、合同和基建六大业务;在2014年召开的党的十八届四中全会上审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出,“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权,定期轮岗,强化内部流程控制,防止权力滥用。”在此基础上,2015年财政部发布的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》提出,将内部控制管控对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行;党的十九届四中全会对审批监管、执法司法、工程建设、资源开发、金融信贷、公共资源交易和公共财政支出等重点领域实施监督机制改革和制度建设。从政策的发展来看,原来的单位内部控制制度所涵盖的六大业务已经远远不能满足新时代政府治理的需要,政府内部控制范围亟需调整和扩展。
笔者认为,政府内部控制制度建设应至少涵盖政府组织、权力运行、业务活动和经济活动等四个层面。首先,坚持党的领导需建立科学合理的组织架构,即政府组织层面的内部控制建设。其次,党的十八届四中全会提出健全依法决策机制,并把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。因此,政府内部控制应包含对决策机制管理的权力运行管理内容。第三,加强政府业务履职能力,即强化政府内部控制在业务活动层面的管控,明确政府职责权限,做到“法无授权不可为”;通过对政府业务的管理,将职能岗位化、责任法定化,来规避履职行为的法律风险;强化政府行政履职的公开力度,有效维护政府与市场和社会公众的公共关系。最后,基于政策的变化和实践需要,经济活动层面的政府内部控制应至少涵盖财政资金分配和使用、国有资产监管、政府采购、政府投资建设项目和公共资源交易,这些都是权力集中且风险较高的重点领域经济活动。
(三)建立政府内部控制制度体系
现阶段我国行政事业单位内部控制制度建设中,时常出现内部控制该管但因制度没规定而单位无法干预的现象,亟需在单位内部控制制度的基础上建立适应新时代政府治理的政府内部控制制度体系。笔者建议,政府内部控制制度体系的建立可以采取“一套基本制度+若干行业制度”的制度体系模式。首先,应考虑建立一套以原则导向为主线,以“服务型政府”职能划分为基础的基本政府内部控制制度,负责指引各级政府及其组成部门及下属单位依法行政,高效履职。其次,应根据各行业特点和特殊的业务类型,分行业制定适合本行业治理的行业内部控制制度,突出内部控制管理与行业业务的深度融合。
责任编辑 李卓