时间:2021-03-04 作者:本刊记者
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摘要:
“宋有劲正之臣,曰‘包公’。其声烈表爆天下人之耳目,虽外夷亦服其重名。朝廷士大夫达于远方学者,皆不以其官称,呼之为‘公’”。作为我们所熟知的历史人物,包拯屡司监察和财计之职,对北宋王朝的整顿财计和监督理财做出了重要贡献。同样,在充满各种不确定性的当今社会,财会监督是对冲公共风险、构建经济社会发展确定性的基石。改进和加强财会监督,是坚持和完善党和国家监督体系、提升国家风险管控能力的题中应有之义。2020年10月,记者一行四人赴包拯的故乡安徽省合肥市了解地方财会监督工作开展情况,与安徽省相关部门、企事业单位就财会监督的相关问题进行了深入探讨。
什么是财会监督
党的十九届中央纪委四次全会首次将财会监督纳入党和国家监督体系,赋予了财会监督新的政治定位,这是从国家治理体系和治理能力现代化高度对财会监督的全新定位,财会监督要跳出单纯的财会专业工作,站在全面从严治党、强化对权力运行的制约和监督的高度来认识和定位:即保障党中央、国务院重大决策部署得到有效贯彻落实,保障财税政策执行、健全财政职能、防范和化解财政风险,严肃财经纪律、规范市场经济秩序,促进经济社会健康发展等。
财政部安徽监管局...
“宋有劲正之臣,曰‘包公’。其声烈表爆天下人之耳目,虽外夷亦服其重名。朝廷士大夫达于远方学者,皆不以其官称,呼之为‘公’”。作为我们所熟知的历史人物,包拯屡司监察和财计之职,对北宋王朝的整顿财计和监督理财做出了重要贡献。同样,在充满各种不确定性的当今社会,财会监督是对冲公共风险、构建经济社会发展确定性的基石。改进和加强财会监督,是坚持和完善党和国家监督体系、提升国家风险管控能力的题中应有之义。2020年10月,记者一行四人赴包拯的故乡安徽省合肥市了解地方财会监督工作开展情况,与安徽省相关部门、企事业单位就财会监督的相关问题进行了深入探讨。
什么是财会监督
党的十九届中央纪委四次全会首次将财会监督纳入党和国家监督体系,赋予了财会监督新的政治定位,这是从国家治理体系和治理能力现代化高度对财会监督的全新定位,财会监督要跳出单纯的财会专业工作,站在全面从严治党、强化对权力运行的制约和监督的高度来认识和定位:即保障党中央、国务院重大决策部署得到有效贯彻落实,保障财税政策执行、健全财政职能、防范和化解财政风险,严肃财经纪律、规范市场经济秩序,促进经济社会健康发展等。
财政部安徽监管局党组成员、二级巡视员宋孝群表示,党和国家监督体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。财会监督是党和国家监督体系的重要组成部分,是监督主体根据党和国家授权,依据《预算法》《会计法》等法律法规履行对财会领域公权力运行及相关公务人员的监督。做好对行政事业单位的财会监督,不仅可以促使行政事业单位规范、高效使用好每一笔财政资金、每一项国有资产资源;更能够进一步加强对权力运行的制约和监督,进一步推进公权力法治化,进一步提高政府执行力和公信力,确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。宋孝群还表示,财会监督是一个广义概念,包括了财政监督、财务监督和会计监督等。从现有法律规定来看,财政部门是《会计法》《预算法》明确的会计和财政预算监管主体。《会计法》以规范会计行为、加强经济管理和财务管理、提高经济效益、维护社会主义市场经济秩序为出发点,明确了财政部门实施会计监督的主导地位和监督内容;《预算法》以规范政府收支行为、强化预算约束、加强预算管理监督、建立健全预算制度、保障经济社会的健康发展为目标,明确了财政监督及人大、审计等监督的职责。从职能定位来看,财政部门既是财政预算管理的主体职能部门,负责对财政资金进行分配、管理和监督,同时也负责财会工作的管理和组织实施,主导行政事业单位的财务管理、政府会计制度、内控规范管理、政府财务报告编制管理改革等工作。因此,财政部门在财会监督工作中充分体现了财政在国家治理中的基础和重要支柱作用,承担监督主体职责,发挥监督主导作用。
安徽省财政厅财政监督局局长胡德林表示,财会监督是指财政等部门依法对各个经济社会主体的财政、财务、会计行为开展的监督活动,包括对财政税收政策、财政管理制度执行情况的监督,对财政收支、国有资产管理情况的监督以及对财务会计管理情况、中介机构执业质量的监督等。财会监督的客体既包括行政事业单位,也包括企业和其他组织。财会监督与其他监督相比,更加注重保障中央政令畅通、加强预算管理、提高财政资金使用效益,确保国家经济政策的落实;更加注重规范会计核算和市场经济秩序,维护公平竞争;更加强调追踪问效、建章立制、防患于未然的职能作用。
安徽省财政厅财政监督局副局长张克和认为,严肃财经纪律是财会监督的主要目的。加强财会监督,要跳出某一个监管部门,站在更高层次去考虑。习近平总书记在党的十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话,将财会监督上升至党和国家监督体系重要组成部分的高度。财会监督如同一把“尚方宝剑”,怎么利用好是很重要的问题,因此应更加深入思考如何从制度层面完善财会监督,并把保护和发挥好财务人员的职责落实到位,真正发挥好其作用。
安徽省农业农村厅计划财务处副处长孔维娜表示,会计监督是单位内部监督的一种形式,监督主体为单位内部相关机构和人员,通过资金运行情况进行监督和管理,达到规范财政资金使用的目的。相比而言,财会监督的内涵和外延更广,是财政部门作为重要的财会监督主体,通过统筹相关部门的资源和力量,对财政活动、财政资金以及会计活动进行的监督。
如何进行财会监督
宋孝群表示,在财会监督中必须牢记其政治属性,以强化对权力运行的监督制约。作为监督主体,财政部门对行政事业单位开展财会监督,应依托财会工作的管理和组织实施职能,覆盖行政事业单位预算、资产、财务、会计、内控等多个方面,以资金的分配、使用、记录和报告,资产的配置、管理和处置为载体,内化于行政事业单位会计信息生成的全流程,通过介入预算编制、预算执行、决算编制的各个环节,形成对资金资产管理运行全过程的实时动态监控。
胡德林认为,财会监督方式主要包括实地检查和调取资料的送审等。财会监督的手段包括监控、督查、检查、核查、评价等,要根据实际情况合理运用。比如会计监督主要运用检查、核查的方法,包括查账、盘点、查询及函证、计算、分析性复核等;减税降费政策落实情况检查则既有检查,也有问卷调查、督查督导等。近年来,安徽省财政厅扎实做好财政监督各项工作,保障了政府性资金安全规范有效使用:(1)组织开展了惠民惠农财政补贴资金“一卡通”专项治理、减税降费政策措施实施效果专项监督检查、财政专项扶贫资金监督检查、长江流域禁捕财政补助资金专项检查等,保障重大决策部署的贯彻落实。(2)持续开展预决算公开监督,推动形成预决算公开长效机制;认真落实审计意见,严格界定审计整改责任,建立审计整改清单制度,实行“销号”管理。(3)扎实开展会计评估监督检查。一是开展年度专项检查。按照财政部统一部署,落实“双随机、一公开”抽查机制,每年随机选取部分会计师事务所和资产评估机构开展执业质量检查,按照财政部上下联动要求,对部分企业开展会计信息质量检查。二是持续开展清退挂名执业注册会计师专项整治。三是加大处罚和公开曝光力度。严格依法行政,规范检查程序,对出具虚假报告、情节恶劣、履查履犯的事务所和注册会计师,坚持以零忍度的态度从严从重处理。(4)围绕内部风险防范,切实做好内控内审工作。(5)依法受理查处举报投诉事项。切实解决群众关切的实际问题,维护群众合法权益。
财政部安徽监管局二处处长吴翠云认为,对行政事业单位来说,中介机构的监督更多是对党内监督、政府监督、内部监督的一种有效补充,通过这种补充来提高监督资源配置效率,节约政府监督成本,发挥整体监督效能。对行政事业单位的财会监督,更主要的还是应发挥好财政部门的主导作用。一是做好制度建设保障。建议研究出台财政部门财会监督条例,明确各级财政部门的监督职责及目标、内容、形式等,明晰各相关部门的监督职责和边界,建立健全监督机制,保障财会监督工作的顺利实施。二是搭建以财政部门为主体的财会监督体系,形成配置科学、权责协同、运行高效的监督网络。吴翠云表示,对权力运行的制约落实到财会监督,就是要深度融合预算管理与财会管理,内化于预算的闭环监管流程,紧扣行政事业单位的预算编制、执行、决算关键节点,建立闭环监督机制。监管应覆盖行政事业单位预算、资产、财务、会计、内控等多个方面。具体而言要突出五个重点:对基础数据要强化对会计凭证以及会计账簿和报表等资料的监督,以产生信息的真实可靠为重点;对会计信息要强化对“双功能、双基础、双报告”政府会计制度改革体系运行情况的监督,以大力推进改革落实为重点;对财务管理要强化对财务状况和预算执行结果的监督,以财政资金使用效益为重点;对资产管理要强化对行政事业单位资产和资金的监督,以资产和资金的安全有效为重点;对内控管理要强化对行政事业单位内控工作的指导,以单位是否建立健全行之有效的内控制度、是否做好重要经济活动的风险防控为重点。
孔维娜表示,单位自身开展财会监督的具体举措包括:(1)制度建设。应出台财务管理、国有资产管理、政府采购管理、财政项目管理、内部审计、预算管理等制度,尤其是加强对项目资金的管理。(2)预算执行过程监管。重点抓好采购项目预算执行进度,建立招标代理机构定点库,委托招标代理机构开展项目采购并提供政策咨询服务,确保采购过程的公开公平公正。财务部门按月开展预算执行情况调度,加快执行进度,实时掌握预算执行情况。(3)规范资产管理。建立资产管理员队伍,负责办理资产领用、调拨、处置等相关手续,开展定期盘点;规范审批程序,利用信息化管理的方式,通过OA平台办理资产购置、领用、调拨、处置手续,实时掌控资金变动情况,及时进行账务处理。(4)做好部门预算及项目资金绩效评价工作。(5)以内部审计等方式实行多维监督。
合肥建设投资控股(集团)有限公司党委委员、总会计师罗文萍表示,作为服务城市建设发展的主力军,公司出台了一系列业务、财务、资金方面的制度,如加强信息化管理,让资金拨付在阳光下运行;建立“六分开”制度,让职能分开、互相制约,完善了财政资金运用全过程的监管;设立监事会,建立完善、健全的内部审计和监察部门制度体系。
作为安徽省域范围内的一家中小型会计师事务所,安徽安平达会计师事务所在立足传统审计鉴证服务领域的基础上,多年来配合各级纪检监察机关参与多起经济案件的调查和侦办,在积极拓展审计新服务领域、发挥财会监督职能作用方面进行了有益尝试。安徽安平达会计师事务所所长郑关平表示,纪检监察部门在经济案件调查过程中通过全面导入会计师事务所等中介机构的服务,一方面可以弥补纪检监察干部在财经专业知识和技术手段方面的不足,另一方面可以充分整合和利用会计中介机构的资源优势,将会计中介机构与政府公共管理和反腐败相关工作进行有效对接。会计师事务所在经济案件调查过程中发挥的作用主要包括:一是通过财会监督,寻找并发现有助于案件调查的线索或证据。查账人员需紧扣公司的财务会计资料,结合相关的非财务资料,展开缜密的财务分析,查找隐藏在账目中的蛛丝马迹和细微疑点,针对疑点开展外围调查工作,查清违法违纪活动资金的来龙去脉、违法手段,掌握足以证明违法违纪的事实材料,并固定证据。二是对在案件谈话、外调过程中取得的相关线索材料与相关财务、非财务资料进行核对、印证,查清事实,锁定证据。三是通过对账务资料和其他非财务资料的审计检查和有目的的梳理和分析,明确引导案件调查的方向和重点,寻找案件突破的切入点。四是通过检查账务,寻找和发现涉案相关企业和个人存在的其他违法违纪(比如偷、漏税等)情况和事实,给案件侦办人员提供突破涉案人员精神防线的“武器”,通过迂回方式实现案件调查工作的顺利突破。
现阶段财会监督的不足
胡德林认为,目前财会监督工作存在的不足主要包括:(1)财会监督协作机制有待健全。《会计法》《注册会计师法》确立了财政部门在会计工作、注册会计师行业中的主管地位,也赋予审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门实施会计监督的职能,《预算法》明确了财政、审计等部门预算监督的职责。各部门存在职能交叉,工作中未能建立相关协作机制,未能实现信息共享和成果共用,一定程度上存在重复检查和资源浪费现象。(2)财会监督手段落后。监督检查中信息化手段相对落后,检查方式上还以手工查账为主,监督检查能力不足,监督效率有待提高。(3)财会监督队伍建设亟待加强。专业干部队伍是做好财会监督工作的基础。截至2019年年底,安徽省市县区财政部门监督机构108个,财政监督人员396人,平均每个机构3人左右。少数市县没有专职机构,普遍存在人手不足、年龄老化、结构失衡、专业知识不能很好适应检查工作需要的问题。
财政部安徽监管局五处处长凌静表示,针对近年来监管局查处的会计违规案例,可以发现企业财会监督存在的问题:(1)单位内部监督薄弱。单位负责人、会计人员法治意识淡薄,内部控制制度建设和执行不到位。此外,内部审计也有其局限性。(2)中介审计作用发挥不够。一是先天“不独立”。我国当前普遍采用审计聘任制度,企业实际控制人对事务所选聘具有较大话语权,使得社会审计在开展工作时难以保持应有的职业谨慎,审计独立性受到较大影响。二是侧重会计核算监督。中介审计主要从会计核算方面发挥监督作用,在参与财税政策执行、财经纪律等监督方面的业务能力还不够强。三是执业质量有待提升。一些事务所的质量意识淡薄、质控水平不高、内部管理不严,导致审计失败案件时有发生。凌静认为上述问题的原因在于:一是行政监管协同效率有待提高。一方面,各监督主体缺乏横向信息沟通和相互协调,各部门的财会监督职能分工还不够明确,与监督职责相匹配的监督责任也没有形成,多头检查浪费行政监管资源,并增加了企业负担,监管重复和监管盲区并存。另一方面,行政监督部门尚未做到监管信息共享。财会监督软件及信息系统功能不完善,不能完全满足财会监督的要求。现场监督多,非现场监督少,网络化监督还不是主流,缺乏公共信息平台,没有建立网络监督日常预警机制,无法实现对监督对象相关资料的电子化查询,也给被监督者带来了监督“空隙”。二是企业违规成本较低。违法处罚力度相对较轻,会计造假违法的直接成本和机会成本都很低,没有对违法违规者起到有效的威慑作用。
财政部安徽监管局二处副处长翟燕彬表示,从近年来监管发现的问题来看,行政事业单位财会管理中出现的不规范行为往往伴随着内控制度建立或执行不到位问题,如会议费支出缺少经过批准的会议计划和签到表等必要的原始凭证、差旅费缺少事前审批等。从问卷调查结果来看,27.34%的财务人员反映其所在单位既没有设立如内审机构的专职财会监督机构,也没有专职的内部监督工作人员,33.18%的财务人员反映其所在单位仅有专职工作人员没有设立专门机构,可见行政事业单位对内控建设还不够重视,内部财会监督存在缺位情况,内部控制理念、措施尚未固化融入行政事业单位各项业务及财务管理之中。内控问题值得我们在今后的财会监督工作中予以重点关注。
加强财会监督的建议
胡德林建议从密切与其他监督的协同配合,加强制度建设、队伍建设、信息化手段和方式方法等方面加强财会监督落实。(1)在党内监督的主导下,加强财会监督与其他监督的协同合作。建议纪委监委、财政、审计等部门建立健全检查信息资源共享机制和协调联动工作机制,形成监督合力、提升监督成效,避免重复检查,减轻基层单位负担。同时,重视财会监督发现问题的运用,无论在干部考核还是单位考核中作为独立事项予以明确,进一步发挥财会监督的作用。(2)加强顶层设计,出台财会监督的法律法规,明确财会监督职能职责和监督范围、监督方式等,提高财会监督科学化、法治化水平。(3)健全机构设置,推动基层监督机构职能充实和完善,选拔年富力强的专业技术人员充实到财会监督队伍,强化监督人员业务培训、交流研讨,不断调整、更新人员知识结构,提高财会监督人员综合能力和业务水平。(4)充分运用信息技术、大数据等科技手段,切实提升财会监督信息化水平。(5)建议财政部、中国人民银行、国家市场监督管理总局、国家税务总局等部门研究建立企业财务报表单一来源制度,从源头上杜绝企业编制多套财务报表的问题。(6)建议中国注册会计师协会建立会计师事务所出具审计报告网上公开制度,对会计师事务所出具的审计报告对外公开,接受社会公众监督,促使会计师事务所提高执业质量。(7)加大对内控建设和运行的监督,更好发挥内控在防范风险方面的重要作用。
对于加强财会监督,翟燕彬的建议是:(1)加大信息保障力度。财会监督工作应主动利用新技术手段,充分利用财政预算一体化系统等核心业务系统,构建纵向到底、横向到边的信息体系——纵向覆盖中央到地方的各级行政事业单位,横向融合重大财税政策执行情况、预算全链条数据、预算会计和财务会计信息。在信息技术保障下不断提高监督效能,提升政府治理能力和水平。(2)加强财会监督队伍建设,着力打造素质过硬、作风优良、水平精专的财会监督人员队伍,加大培训力度,通过线上线下培训、专题专项培训等方法,提升监督岗位人员的技能水平和综合素质。
国家治理现代化是一个不断改革和完善的过程,财会监督同样应当在《会计法》所构建的政府监督、社会监督及单位内部监督的监督模式基础上,及时应对经济发展新情况和监督环境新变化。凌静建议:(1)以“四个全面”为统领,加强财会监督顶层设计。一是将财会监督有效融入党内监督,充分发挥《会计法》在经济领域约束权力的作用。二是拓展财会监督内涵,紧紧围绕国家宏观调控的目标和任务,围绕中央重大决策部署、重大财税政策的贯彻落实开展工作。三是在财会监督中贯彻绩效管理理念。(2)有效整合行政监督力量,完善财会监督运行体制。财政部门应进一步强化《会计法》执法主体地位和作用。财政部要统筹地方各级财政会计监督资源,通过属地监督和联合监督的方式,构建会计大监管格局。建立重大问题相互移送和通报机制,形成监管合力。财政部门应在财会监督中发挥牵头作用,主动与相关部门建立监管协调与合作机制,建立财会监督全方位、多层次、立体化的综合监管新格局。(3)加强督导,提升中介机构执业质量。通过科学管理,引导会计师事务所健全内部控制制度,有效执行内部控制程序,规范执业行为,提升审计质量。建立会计中介机构工作质量考核指标体系,对会计师事务所开展执法检查,提升事务所执业质量。(4)推进信息化建设,共享财会监督资源成果。财会监督应从信息提供、信息监督和监督成果共享三方面入手,提升其“整体治理”能力。一是搭建社会公共信息平台,对规模以上企业的财务数据相关信息同步上传。政府会计监督部门可逐步探索建立信息收集、综合分析、预警提示、风险防控“四位一体”的风险导向监管模式。二是加大财会监督检查软件在会计监督工作中的广泛应用。三是搭建监管信息网络平台。(5)进一步修订完善《会计法》及相关配套规章制度,突出财会监督的威慑力。一是细化完善相关配套法律制度。二是将财会违法行为纳入国家诚信体系总体建设,引导社会中介机构良性发展。
孔维娜对于加强财会监督的建议:(1)积极推进财会监督制度建设。结合各个部门的监管特点和监管领域,对财会监督所涉及的行业和范围及监督主体进行明确界定,明确财会监督的法律地位、职能范围以及所涉及部门职责等。(2)进一步整合完善监督体系,财会监督同审计监督、统计监督之间有序协作,建立协同推进、各有侧重的监督体系,建立信息共享平台,避免重复交叉监督的行为。(3)加强财务人员队伍建设,加大培训力度,确保相关岗位人员配备到位。(4)进一步优化绩效评价指标体系。
合肥市财政局总会计师余成晨也分享了对加强财会监督工作的认识。(1)将财会监督置于全面深化改革和深化财税体制改革大局之中,围绕保障重大财税政策落到实处推进监督工作。(2)依法监督,全面提升财会监督成果。一是规范监督执法。落实有权必有责、用权必担责、滥权必追责的执法检查责任制。严格落实财政监督执法人员执法资格证持证上岗制度,落实“双随机、一公开”监管要求。规范执法检查、审理、处理处罚程序,做到处理处罚事实清楚、证据确凿、依据充分、定性准确。二是强化监督成果应用。要建立监督成果跟踪落实机制和成果运用机制,通过将财会监督结果与预算编制、资金分配、资金下达等挂钩,形成对单位整改落实不到位的强大制约力;建立定期督查和跟踪回访制度,监督落实,跟踪督查。三是加大处理处罚力度。针对发现的重大违法违纪线索,建立向纪检监察、审计、税务、司法等相关部门移送制度,强化监督职能,提升监督效果。(3)充分运用信息技术手段,切实提高监督工作效率和水平。(4)各监督部门既要明确各自监督职能,又要互通信息,资源共享,保证各监督职能之间相互协调,有机结合,从整体上有效发挥监督作用。增强注册会计师的独立性,提高注册会计师的职业道德水平,通过对会计师事务所执业质量和注册会计师严格遵守审计准则、规范审计行为的检查,加强对会计师事务所执业质量的监督。(5)健全机构设置,选拔一批年富力强、政策水平高和业务技能强的专业技术人员充实到财政监督队伍中来。强化学习培训,增强实践经验,逐步提升干部的政策理论水平和业务技能。同时,要大力推进基层财会监督机构职能调整、机构设置、制度建设,推动基层监督机构职能充实和完善,实现监督队伍整体水平的提高。
合肥市产业投资控股(集团)有限公司党委委员、总会计师钱元美对借助信息化手段推进财会监督建设提出了建议:(1)加强数字监督建设,构建基于云计算的财会监督网络平台。(2)按照财政、财务、会计分别建立大数据主题,针对不同的监督对象建立相应的数据湖;不限于传统的结构化数据(例如预决算报表、会计账簿等),把新闻、计划、报告、年报等数据也纳入进来;构建基于大数据的数字财会监督体系。(3)通过机器学习加大财会监督的智能化水平,提升精准监督能力,建立风险导向监督;通过引入基于RPA技术的监督机器人,提升财会监督自动化水平。(4)通过区块链推进财会监督建设。
对于如何更好地发挥注册会计师在财会监督方面的作用,安徽华安会计师事务所所长孙方社的建议是:(1)从注册会计师自身建设来讲,首先要以“专业报国、服务社会”为使命,锤炼忠诚、干净、担当的政治品格。其次要增强责任感、使命感、荣誉感,保持自律性、公正性和专业化,自觉弘扬“诚信、客观、公正、独立”的职业操守,像保护自己的眼睛一样保护职业声誉和职业形象。第三要加强内部质量控制,提升执业水平和服务能力。(2)就委托人而言,必须按规定进行会计核算,正确编制财务报告,保护财产的安全完整,完善自身的财会监督。要认识到,审计报告使用者才是真正的委托人。(3)就管理层而言,首先要规范行业发展,既要防止大所店大欺客,又要防止“游击队”式事务所野蛮生长。其次要依法进行行业监管,严肃查处害群之马;建立“诚信榜”制度,将不诚信的事务所公之于众。第三要完善招投标管理,杜绝最低价中标。(4)就社会而言,需要大力加强诚信建设,为财会监督创造一个良好的社会环境。
浩瀚巢湖之滨,两艘战舰般的渡江战役纪念馆馆身并驾齐驱。71年前,渡江战役总前委在合肥市肥东县瑶岗村指挥人民解放军一举突破长江天险,为解放全中国创造了条件。2020年8月22日,习近平总书记参观渡江战役纪念馆时强调,淮海战役的胜利是靠老百姓用小车推出来的,渡江战役的胜利是靠老百姓用小船划出来的。站在新的历史方位和历史起点,严密有力的财会监督可以从源头上杜绝许多不法行为,为市场运行和经济社会发展构建起人们可预期的确定性。财会监督与我们每个人息息相关,需要包括政府部门、企事业单位、会计师事务所和每一位财会人贡献出智慧和力量。
(调研组成员:秦中艮、季建辉、李斐然、姜雪)
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