时间:2021-03-04 作者:燕丽征 作者简介:燕丽征,西安理工大学财务处处长,高级会计师; 韩俊仕 韩俊仕,西安理工大学财务处副处长,高级会计师,全国高端会计(后备)人才行政事业类六期学员。
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摘要:
随着2014年《预算法》的修订和2020年《预算法实施条例》的进一步完善,行政单位部门预算工作内容不断丰富和创新,现行2012年版《行政单位财务规则》(以下简称《规则》)已无法满足预算管理的需要,对其进行修订已迫在眉睫。
一、《规则》的修订背景
(一)财政体制改革驱动
一是2014年新修订的《预算法》要求建立全面规范、公开透明的预算制度,在预算绩效、支付进度、结转结余、预算公开等方面对预算管理提出了更高的要求。二是2020年发布的《预算法实施条例》对《预算法》主要内容进行了进一步的细化和完善,其作为《预算法》的重要支撑,将对行政单位的部门预算工作产生深远影响。三是《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)提出的“全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”总体要求,对行政单位预算管理中“重编制、轻执行”的情况提出了挑战。四是《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》提出要建立财务会计和预算会计适度分离并相互衔接的政府会计核算体系,对现行行政单位以部门预算为主导的财务管理模式提出了新要求,如何平衡好“双系统”的关系是未来行政单位财务管理工...
随着2014年《预算法》的修订和2020年《预算法实施条例》的进一步完善,行政单位部门预算工作内容不断丰富和创新,现行2012年版《行政单位财务规则》(以下简称《规则》)已无法满足预算管理的需要,对其进行修订已迫在眉睫。
一、《规则》的修订背景
(一)财政体制改革驱动
一是2014年新修订的《预算法》要求建立全面规范、公开透明的预算制度,在预算绩效、支付进度、结转结余、预算公开等方面对预算管理提出了更高的要求。二是2020年发布的《预算法实施条例》对《预算法》主要内容进行了进一步的细化和完善,其作为《预算法》的重要支撑,将对行政单位的部门预算工作产生深远影响。三是《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)提出的“全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”总体要求,对行政单位预算管理中“重编制、轻执行”的情况提出了挑战。四是《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》提出要建立财务会计和预算会计适度分离并相互衔接的政府会计核算体系,对现行行政单位以部门预算为主导的财务管理模式提出了新要求,如何平衡好“双系统”的关系是未来行政单位财务管理工作需要思考的问题。
(二)“过紧日子”的要求
2013年发布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》提出,要“推进政府会计改革,进一步健全会计制度,准确核算机关运行经费,全面反映行政成本”,这既是贯彻落实建立节约型政府、廉洁高效政府的要求,也是新时期对党政机关财务工作提出的新要求。在此之后,公务接待费、公车管理、因公出国(境)、培训费、会议费、差旅费等系列制度规定陆续修订发布,这些都是控制政府运行成本的具体措施。2020年《政府工作报告》明确提出“各级政府部门必须真正过紧日子”,由此表明“过紧日子”不再是应对财政收入放缓的临时之策,而是一项规范化、常态化的政策。笔者认为,就行政单位财务工作而言,“过紧日子”有两层含义:一是压缩非刚性支出,压减“三公经费”,严控会议差旅、咨询培训、论坛展会等经费;二是紧扣政府决策、公共政策等关键环节,提高经费使用效益,这也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措之一。
(三)发挥财会监督作用的“抓手”
笔者认为,政府治理体系的有效落实实质就是公共财政职能的有效落实,财政一半是“财”、一半是“政”,财政有效发挥“国家治理的基础和重要支柱”作用的关键在于财会监督,尤其是加强行政单位财会监督对于促进财政职能的发挥和不断提高政府治理体系现代化水平有着重要意义。《规则》作为行政单位开展财务管理工作的基本遵循之一,若在修订中结合新时代财会监督的具体内容和要求,对行政单位财务管理工作进行明确,对于促进单位财务管理水平的提升和更加充分发挥财会监督作用都具有积极意义。
二、基于部门预算视角的《规则》修订建议
(一)建立全面的预算管理制度
全面的预算管理制度体现在三个方面:一是组织机构“全”,要求行政单位建立预算管理的专门机构作为预算管理的主导机构;二是覆盖预算管理的过程“全”,在《规则》中明确预算的编制、执行、报告分析、绩效评价等工作;三是涵盖的内容“全”,《预算法》从顶层设计上提出了“四本预算”、全口径预算等概念,行政单位作为独立的会计主体应当不再区分预算内资金和预算外资金,而是将单位全部资金都纳入预算。
(二)预算管理全过程落实“过紧日子”
《预算法》和《预算法实施条例》都对预算收入和预算支出编制的细化范围提出了明确要求,甚至规定了功能分类和经济分类科目的“类款项”具体层级,这些都为新时期行政单位落实“过紧日子”要求奠定了良好基础。做好预算编制有利于从源头上促进资金的有效利用。在预算编制的过程中应控成本、提效能,在保证机关正常运转的前提下将“好钢用在刀刃上”。一是在财务管理任务中增加“厉行勤俭节约,建立节约型政府”的要求;二是在编制预算时除考虑过去常规的以前年度预算执行情况和结转结余情况外,允许采用“零基预算”编制方法;三是编制预算时要进一步加强统筹整合,实现资源共享、归口管理,如资产配置要建立预算分配、资产调剂、资产处置的联动工作机制,实现闲置资产的整合利用和集中处置等,实现经济节约。
(三)预算执行环节落实国家政策
现行《规则》规定:“行政单位的支出应当严格执行国家规定的开支范围及标准,建立健全支出管理制度”“行政单位应当严格执行国库集中支付制度和政府采购制度等规定”。实际工作中对于支出的标准和范围都有一系列相关制度文件作为支撑,在《规则》中不可能一一列举,由此造成各单位执行口径不一。为此,笔者建议《规则》可作出部分原则性规定,明确哪些支出项目必须有标准和范围、哪些支出项目可由单位自行确定,由此既保证了支出的原则性,又赋予其一定的灵活性,将“可为”和“不可为”相结合,在不突破底线的前提下给予行政单位财务管理活动适当的自主权。此外,在政策执行方面,党的十八大以来“三公经费”、会议费、培训费、差旅费等支出标准文件进行了多次修订,这些规定都是预算执行的配套环节,行政单位预算执行过程中不仅要将资金支付出去,还需要严格执行上述政策,这才是真正的预算执行。
(四)重点落实预算绩效评价工作
《预算法》提出了“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲究绩效和收支平衡”的预算编制原则,《意见》提出了“全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”,这两者关于预算绩效评价工作的要求是一脉相承的。因此,笔者认为《规则》修订时要明确行政单位应当开展预算绩效评价工作,建立合理的绩效目标,开展预算执行绩效评价,并将绩效评价结果和本单位事业发展目标考核结合起来,建立有效的绩效考核和激励机制,更好地发挥财政资金的效益。
(五)完善预算公开制度
预算公开一方面有利于社会公众及时了解预算资金使用情况,回应社会关切,预防腐败,建立廉洁政府;另一方面通过细化的预算公开,能够提高资金使用的合理性,建立高效透明政府。因此,《规则》中应增加预算公开相关内容,要求行政单位定期公开预算执行情况,如按季度公开重点项目的执行进度及社会关注度高的事项(如“三公经费”、会议费、培训费等)。此外,笔者认为部门决算也应当是预算信息公开的主要内容。在实务中,由于财政管理体制的不同,存在大量预算追加和调整事项,现行预算公开制度是年初预算的公开,并非是全年预算的公开,而决算是全年预算执行结果,能够全面反映单位预算执行情况。因此,建议在《规则》修订时增加预算调整过程和结果的公开,并对决算公开的内容进行完善。
(六)结合政府综合财务报告的要求
权责发生制政府综合财务报告制度改革提出了要编制政府综合财务报告,报告编制过程中,合并资产负债表和收入费用表时抵销分录的处理是核算的重点之一。实务中由于财政隶属关系不同,往来单位关系错综复杂,准确理解“往来单位”成为编制政府综合财务报告的重要基础。为此,笔者建议《规则》修订时对行政单位部门预算层级进行规范,明确提出“部门”的概念,同时提出“往来单位”界定的概念以及单位在开展财务管理时如何区别部门内部单位、部门以外同级政府单位、部门以外非同级政府单位和其他单位,如何通过信息化手段解决政府综合财务报告编制过程中往来单位抵销的问题。
三、其他方面的思考
一是《规则》修订应与政府会计准则制度相协调。在内容上要避免与政府会计准则制度重复,同时还需要考虑现行政府会计准则制度的(下转第20页)(上接第16页)特征,明确哪些是政府会计准则制度规范的内容、哪些是《规则》规范的内容,避免《规则》修订出台后因政府会计准则制度内容的调整而调整。
二是《规则》修订应与其他财税体制改革相协调。《规则》修订时还应考虑资产管理(资产报告)、国库集中收付、政府采购、内部控制规范、财会监督、管理会计等方面,提高制度的协同作用,发挥好财政职能,提升公共管理水平。
三是《规则》修订应与《行政单位资产管理办法》相协调。现行《行政单位资产管理办法》在2006年的基础上已多次进行了修订,但目前行政单位资产管理范围越来越大(包括科技成果转化、对外投资、担保、资产处置等),应当结合当前行政单位资产管理的现状对《规则》中的资产管理范围进行明确。如行政单位按照权责发生制确认应收账款,若款项无法收回,需要核销计提坏账准备并报主管部门和财政部门审批。
四是《规则》修订应统筹考虑决算报告、财务报告的内容。《规则》修订时应明确规定决算报告编制的方式、内容、分析指标等,还应规定财务报告的审计、分析指标、公开范围及方式等内容,以此指导行政单位财务管理工作。
五是《规则》修订应充分考虑预算管理一体化系统建设的相关需求。近年来,随着人工智能、大数据的发展,信息化建设已经融入行政单位财务工作,预算、核算、决算都离不开信息系统,国库集中支付、资产管理、内部控制建设也有相应的专门系统,但具体执行中存在着数据系统功能交叉、信息重复采集、数据交换困难等问题。为此财政部已经在部分省市推行预算管理一体化系统建设,将行政单位预算管理相关业务工作全部在一个系统内实现,以达到数据集中、信息畅通的目标。因此,笔者建议在修订《规则》时前瞻性地将预算管理一体化系统建设内容纳入,有利于提高行政单位财务管理的规范化和精细化水平。
责任编辑张璐怡
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