时间:2022-03-26 作者:赖传毅王静婷
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摘要:
加强国有金融企业采购管理问题的思考
一、国有金融企业采购领域的管理状况及其存在的问题
国有金融企业,包括所有获得金融业务许可证的国有企业,以及国有金融控股公司、国有担保公司和其他金融类国有企业,其在服务实体经济、促进经济社会高质量发展的同时,还承担国有资本保值增值的任务,其经营和风险有较强的外部性。国有金融企业既受银保监会监管,也受履行出资人职责的财政部监管。目前,国有金融企业采购执行财政部印发的《国有金融企业集中采购管理暂行规定》(财金[2018]9号),该规定仅为规范性文件,法律层级较低,对违规行为无权设置处罚措施,因而对国有金融企业采购行为约束力不足。因此,银保监会在监督巡视时,除依据上述文件外,还会按照《中华人民共和国政府采购法》(以下简称政府采购法)进行检查。相对于非政府采购而言,政府采购具有公共性、非营利性、政策性、规范性、公开性等特点,有其自身完整的法理逻辑和适用性,国有金融企业如果完全按照政府采购法律制度执行难免出现一些问题。主要表现如下:
(一)政府采购法适用范围问题
从采购主体来看,根据政府采购法第一章第二条规定,该法适用于“各级国家机关、事业单位...
加强国有金融企业采购管理问题的思考
一、国有金融企业采购领域的管理状况及其存在的问题
国有金融企业,包括所有获得金融业务许可证的国有企业,以及国有金融控股公司、国有担保公司和其他金融类国有企业,其在服务实体经济、促进经济社会高质量发展的同时,还承担国有资本保值增值的任务,其经营和风险有较强的外部性。国有金融企业既受银保监会监管,也受履行出资人职责的财政部监管。目前,国有金融企业采购执行财政部印发的《国有金融企业集中采购管理暂行规定》(财金[2018]9号),该规定仅为规范性文件,法律层级较低,对违规行为无权设置处罚措施,因而对国有金融企业采购行为约束力不足。因此,银保监会在监督巡视时,除依据上述文件外,还会按照《中华人民共和国政府采购法》(以下简称政府采购法)进行检查。相对于非政府采购而言,政府采购具有公共性、非营利性、政策性、规范性、公开性等特点,有其自身完整的法理逻辑和适用性,国有金融企业如果完全按照政府采购法律制度执行难免出现一些问题。主要表现如下:
(一)政府采购法适用范围问题
从采购主体来看,根据政府采购法第一章第二条规定,该法适用于“各级国家机关、事业单位和团体组织”,而国有金融企业既非国家机关,又不属于事业单位,也不是团体组织,不
属于政府采购法的约束主体。
从采购资金来看,根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第一章第二条规定,“国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的,使用财政性资金采购的部分,适用政府采购法及本条例;财政性资金与非财政性资金无法分割采购的,统一适用政府采购法及本条例。”但国有金融企业采购资金是否属于财政资金值得商榷。一方面,国有金融企业的运营资金中包含财政注入的资本金,其采购资金中理应具有财政性资金的性质;另一方面,国有金融企业作为企业法人,是独立的市场主体,财政注入的资本金连同其他来源的资金共同构成企业的法人财产,如果将其法人财产中的采购资金简单视同于财政性资金,则有损于其独立的市场地位。
从采购目的来看,政府采购法着重于维护国家利益和社会公共利益。国有金融企业进行集中采购的货物及服务种类繁多,其中如办公用品、自动化系统、培训服务等的采购目的是为了保障企业正常运行,以同时履行其公益性与商业性的责任,与政府采购法相关规定不完全相同。
(二)采购信息公开问题
政府采购强调公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则,为此,对采购信息公开规定了较为细致严格的要求。如《政府采购非招标采购方式管理办法》第十八条规定:“采购人或
赖传毅王静婷■
者采购代理机构应当在成交供应商确定后2个工作日内,在省级以上财政部门指定的媒体上公告成交成果……并将竞争性谈判文件、询价通知书随成交结果同时公告。”国有金融企业作为商业化运营的公司法人,很多市场化的采购项目金额不大、频率较高,且一些项目采购文件可能涉及商业秘密,不适宜公开,严格遵守政府采购信息公开流程可能有损于企业运营效率。
(三)企业集团内部关联交易问题
《中华人民共和国政府采购法实施条例》第九条规定:“在政府采购活动中,采购人员及相关人员与供应商有下列利害关系之一的,应当回避:(一)参加采购活动前3年内与供应商存在劳动关系;(二)参加采购活动前3年内担任供应商的董事、监事;(三)参加采购活动前3年内是供应商的控股股东或者实际控制人……”实践中,国有金融企业往往控股多个专业板块子公司,存在集团部门负责人兼任子公司董事、监事等高级职位的情况。当集团公司采购子公司的服务时,如果依照政府采购相关制度规范国有金融企业关联交易和内部交易,则企业集团内部原有正当的内部交易或关联交易行为可能会被认为是违法行为。
(四)内部控制问题
一是在专家库管理方面。政府采购领域的评审专家是指经省级以上人民政府财政部门选聘,以独立身份参加政府采购评审,纳入评审专家库管
理的人员。《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》规定,磋商小组由采购人代表和评审专家共3人以上单数组成,其中评审专家人数不得少于磋商小组成员总数的2/3。同时,《政府采购评审专家管理办法》规定,评审专家应当具有中级专业技术职称或同等专业水平且从事相关领域工作满8年,或者具有高级专业技术职称或同等专业水平。国有金融企业建立和完善集团内部的专家库制度,可以有效提高采购专业化水平。但是,目前有些国有金融企业并没有建立或更新相应专家库的明确制度,且存在符合职称或工作年限要求的员工人数较少等现实困难,很难严格按照政府采购的有关规定建立健全专家库。二是在内部审批流程管理方面。有的国有金融企业内部设立了多个涉及采购管理的委员会,如财务审查委员会、集中采购管理委员会、评估审核与中介机构选聘管理委员会等,但其中存在定位不清、权责不明等问题,导致内部审批流程紊乱。三是在采购结果的公告方面。《政府采购非招标采购方式管理办法》等对采购结果公告的时间、内容等进行了详细规定。如果按照政府采购相关规定,国有金融企业采购的后期工作将较为繁琐,且需要考虑某些文件是否涉及商业秘密、是否需要调整公告的形式等,对企业内部控制提出了更高的要求。
二、加强国有金融企业采购管理的建议
(一)明确国有金融企业适用的法律依据
国有金融企业应对不同用途的采购行为进行合理划分:对于固定资产、无形资产等采购行为,将其适度纳入政府采购法适用范围,参照政府采购法实行;对于商业购销的经营性采购
行为,如银行的资产类业务和国有控股金融公司的收购不良资产业务等,应给予国有金融企业更灵活的采购权力。相应地,在法律救济方面,也应当与政府采购有所区别,对于发生的供应商质疑、投诉等,宜采取仲裁途径解决。
(二)完善采购配套制度建设
一是统一集中采购目录及限额标准。制定统一的指导性文件,使企业及其监管机构在采购活动或监督巡视中有明确的制度依据。二是规范非招标类采购方式操作流程。政府采购中,对非招标类采购方式已有较多规范文件,不仅厘清了各种采购方式的内涵及适用条件,还对采购流程等进行了详细规范。而国有金融企业并未对每种采购方式的流程管理、时间要求等进行详细规定,应当予以补充。三是明确评审专家库管理要求。由于直接面对市场竞争,国有金融企业应当建立企业适用的评审专家库管理机制。公开招标类采购一般需要企业派出部分评审专家;非招标类采购活动具有金额小、频次高的特点,一般自主采购,评审专家为内部员工。因此,应当明确企业确定评审专家的方法和注意事项,保证采购评审活动有序进行。
(三)加强企业采购内部控制
一是建立采购项目审批制度。国有金融企业一般设置财务审查委员会、集中采购管理委员会等内部机构对采购事项进行审议决策。各个企业的机构设置、职责分工各有不同,但都应当厘清职责,遵循相关部门对于采购活动的有关规定。二是招标代理机构的选择。实际操作中,有些招标代理机构的费用由中标方承担。在这种情况下,作为招标采购人的国有金融企业表面上不承担招标代理费用,但实际上该费用将被中标方增加至投标总报价或是中标方以降低服务质量
来抵消该费用的影响,最终结果还是由招标采购人承担。国有金融企业每年通过公开招标采购的金额较大、批次较多,对于招标代理机构的选择、代理费率的确定,需要加强管理、统筹考虑,尤其是对于上述隐性代理费承担方式应予以规范。三是公示公告管理。信息公开是有效的监督方式,国有金融企业采购结果需要通过公示公告的方式进行监督。但在信息公开的同时,应考虑保护商业秘密,明确公示公告的操作规范,以完善采购活动的监督机制。四是采购成果的验收。国有金融企业采购IT系统建设、专业服务较多,技术参数复杂,专业性较强,应当以采购需求为目标,以采购合同为标准,建立完善的验收制度,实现符合采购需求、采购效果及采购流程的闭环管理。
(四)提高采购人员素质
国有金融企业应当加强采购队伍建设,配备必要的采购人员,并且从企业经营业务、采购专业知识、政府采购法律制度与企业内部控制制度方面,加强业务培训,提高相关人员的专业技能和道德素质。同时建立对采购人员的管理制度,用绩效管理的理念对采购人员进行激励和约束,不断提升国有金融企业采购管理水平。m
(作者单位:北京中泽融信管理咨询有限公司中国东方资产管理股份有限公司)
责任编辑王词
主要参考文献
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[2]姜晓川,陈向明,廖进球.应对加入GPA谈判工作完善我国政府采购立法J].求实,2012,(9):69-71.
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