时间:2021-01-29 作者:赵团结 作者简介:赵团结,武汉晴川学院特聘教授,正高级会计师,全国高端会计人才(企业类五期)。
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摘要:
在《行政单位财务规则》修订之际,笔者认为,只有认清行政单位的功能定位,才能更加准确地界定行政单位的财务管理目标,在明确的财务管理目标指引下制定出明晰的财务规则,这便是《行政单位财务规则》修订时应遵循的基本逻辑。在具体操作时,应明确行政单位财务所涉及的重点业务领域,并针对重点业务领域,拟定切实可行的风险管理措施(包括但不限于内部控制体系)以有效降低行政单位的各项风险。同时,应进一步加强政府财务报告的编制、审计和适度公开,增强行政单位的公信力。此外,还应借鉴企业财务管理的经验,适时引入管理会计的理念并加强信息化工作,进而提升行政单位财务管理的成效。
一、行政单位的财务管理目标
现行《行政单位财务规则》第一条明确本规则制定的目标是:“规范行政单位的财务行为,加强行政单位财务管理和监督,提高资金使用效益,保障行政单位工作任务的完成。”该目标清晰明确,对于指导行政单位的各项财务工作有着重要的作用。既然本规则重点规范的是财务管理,那么只有明确界定了行政单位的财务管理目标,才能进一步深入分析行政单位财务工作的边界和范围以及重点工作领域等相关问题。
笔者认为,有必要准确理解行政单位...
在《行政单位财务规则》修订之际,笔者认为,只有认清行政单位的功能定位,才能更加准确地界定行政单位的财务管理目标,在明确的财务管理目标指引下制定出明晰的财务规则,这便是《行政单位财务规则》修订时应遵循的基本逻辑。在具体操作时,应明确行政单位财务所涉及的重点业务领域,并针对重点业务领域,拟定切实可行的风险管理措施(包括但不限于内部控制体系)以有效降低行政单位的各项风险。同时,应进一步加强政府财务报告的编制、审计和适度公开,增强行政单位的公信力。此外,还应借鉴企业财务管理的经验,适时引入管理会计的理念并加强信息化工作,进而提升行政单位财务管理的成效。
一、行政单位的财务管理目标
现行《行政单位财务规则》第一条明确本规则制定的目标是:“规范行政单位的财务行为,加强行政单位财务管理和监督,提高资金使用效益,保障行政单位工作任务的完成。”该目标清晰明确,对于指导行政单位的各项财务工作有着重要的作用。既然本规则重点规范的是财务管理,那么只有明确界定了行政单位的财务管理目标,才能进一步深入分析行政单位财务工作的边界和范围以及重点工作领域等相关问题。
笔者认为,有必要准确理解行政单位的定位,这是行政单位开展财务管理工作的出发点。通常而言,行政单位是指进行国家行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序的单位,也即承担着受托管理责任,这从根本上决定了行政单位的公益属性。行政单位的资金来源主要是财政预算收入,其组织形式也因遵循国家的编制要求而相对稳定。由此可见,行政单位的功能定位决定了其财务管理目标应是实现社会价值最大化,同时兼顾效率与公平、公益性和经济性。这与企业财务管理目标常见的“企业价值最大化”或“利益相关者价值最大化”有着明显的区别。
明确了行政单位的财务管理目标,便很容易理解《行政单位财务规则》的目标。规范财务行为、加强财务管理和监督则意味着行政单位需要建立一套切实可行的内部控制体系,包括但不限于规章制度、业务流程和风险控制手册。同时,还需要通过财政监督、纪委监察和审计的方式加强外部监管,以保证行政单位财务行为的合法性。在合法性的前提下,提高财政资金使用的效率和效益,最终促进行政单位公益性这一社会功能的实现。
二、行政单位的风险管理
在现代国家治理中,风险管理是一个完整的体系,至少涵盖了治理、风险管理和内部控制三个维度。其中:治理解决行政单位的顶层设计;风险管理主要是围绕着行政单位的功能定位、业务范围和公众需求而设定;内部控制是风险管理的有效补充,即从内部管理视角通过制定完善的内部控制体系以有效保证行政单位战略目标的实现。
风险并不是孤立存在的,常常伴随着业务的发生而发生。故此,围绕着行政单位的主要经济活动,也即预算、收支、资产管理、负债管理、政府采购、建设项目和合同控制,需要建立相应的风险管理体系。实务中,行政单位可以系统梳理风险清单,包括但不限于战略风险、业务风险、财务风险、社会影响等,通过评估各类业务的风险概率及其对单位的影响程度建立风险矩阵,进而采取相应的风险管理策略,如转移风险、拒绝风险、降低风险、接受风险等。由于内部控制体系也涉及到风险管理,实务中,常常将风险管理的理念和方法融合到内部控制体系中。
就行政单位的内部控制体系而言,根据财政部发布的《行政事业单位内部控制规范(试行)》和《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》要求,各级行政单位已初步建立相应的内部控制体系,当前主要处于完善阶段。现行《行政单位财务规则》第五十七条也要求行政单位应当建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度,依法公开财务信息。该规则虽然强调内部控制的重要性,但并未明确内部控制制度的具体内容和表现形式。实务中,则需要根据《行政事业单位内部控制规范(试行)》的要求并结合企业建立内部控制体系的经验而建设。在实务界,“管理制度化,制度流程化,流程表单化,表单信息化”的管理理念深入人心。借鉴此理念,从内部控制体系建设角度而言,行政单位在建立内部控制体系时需要注意以下两点:
第一,在建立内部控制体系时,除了规章制度之外,还需要绘制清晰的业务流程图以支撑相关制度,此举同时有助于业务人员明确具体的办事流程,从而提高业务办理效率。而业务流程和规章制度建设的前提是除建立业务风险矩阵之外,还应包括明确的分级授权体系和相应的保密制度(对某些行政单位或部门适用)。内部控制体系建设的作用在于实现其五个目标,也即:合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实可靠、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果。对比企业内部控制的目标可知,行政单位更加突出舞弊的防范以及公共服务。
第二,内部控制体系需要进行定期评价和完善。总体而言,行政单位的内部控制体系还处于初期阶段,需要在实践中不断完善。除行政单位自我改进外,“以评促建”也是一种比较好的方式,也即通过聘请会计师事务所或专业的管理咨询公司对行政单位内部控制体系设计和执行的有效性进行全面评价,这不但有助于内部控制体系的完善,客观上也有益于行政单位的绩效评价。另外,内部控制审计作为一种特别的评价方式,可结合行政单位财务报表的审计同步进行。而财政部门通过适当形式的内部控制报告以及公示,客观上也能促进行政单位内部控制体系的完善和质量的提升。总之,通过内外各种形式的评价和审计,既可以促进行政单位内部控制体系的完善,也是对行政单位的监督和约束。
三、政府财务报告的编制
2014年12月,国务院批转了财政部关于编制基于权责发生制的政府综合财务报告制度的改革方案,明确要求为了建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化,需要改变此前以收付实现制会计核算为基础的政府财务报告制度,分别建立政府部门财务报告和政府综合财务报告体系。其中:政府部门财务报告主要反映本部门的财务状况和运行情况,由政府部门负责;政府综合财务报告则综合反映各级政府整体的财务状况、运行情况和财政中长期可持续性,由政府财政部门负责。2019年12月,财政部又印发修订后的《政府财务报告编制办法(试行)》,进一步明确政府财务报告的编制主体、主要内容、报送程序、审核要求、档案管理、职责分工和罚则,具有较强的操作性,对于推动政府财务报告的编制起到了关键作用。
但是,现行《行政单位财务规则》要求编制的财务报告仅包括财务报表和财务情况说明书,仍以财务数据为中心,对财务数据背后的经济业务及相关问题的关注度不够。加上由于财务报告固有的局限性(如以权责发生制为编制基础、会计分期、货币计量、历史成本等因素),政府财务报告恐怕也很难满足政府综合管理的需要。基于行政单位的功能定位,笔者建议在政府财务报告中增加相应的非财务信息,尤其是社会责任和环境保护的履行情况等信息。在企业界,综合财务报告的编制已成为一种趋势,政府财务报告适时引入综合财务报告的理念也是一种创新,尤其需要国家在顶层制度设计方面提倡和鼓励地方政府结合当地实际情况编制好综合财务报告。
此外,政府财务报告还需要和国有资产年度报告逐步融合。财政部于2006年5月发布《行政单位国有资产管理暂行办法》,该办法仅仅要求提供资产统计报告,并未要求行政单位提供全面的财务报告,时过境迁,在政府会计系列准则、行政单位内部控制及政府财务报告制度逐渐完善的背景下,《行政单位国有资产管理暂行办法》也需要与《行政单位财务规则》择机同步修订。
四、财务规则和其他管理工具的融合
从行政单位的管理视角看,只要有利于其财务管理的工具都是可以借鉴和参考的,至少,在实务中有必要关注以下几点:
(一)规范的会计核算是基础
财务管理有赖于高质量的会计信息,而会计信息质量则主要取决于会计核算的质量。就行政单位而言,财政部自2015年10月发布《政府会计准则——基本准则》后,陆续发布了一系列政府会计具体准则和制度以及政府会计准则制度解释等相关文件,并且自2019年1月1日起在全国各级各类行政事业单位全面施行,这对于促进行政单位各级人员尤其是财会人员转变思想和理念,通过资产清查核实单位资产情况、规范单位会计核算等起到了积极作用。然而,由于国家行政单位层级较多,加上从业人员素质存在一定的差异,现实中还存在诸多需要解决的问题。
需要说明的是,财政部只是规定了行政单位会计科目和报表的一般形式,并未从行政单位内部管理视角给出具体的管理意见。基于此,笔者认为,参考企业会计核算的经验,各行政单位可结合实际情况,借助财会信息化手段,通过设置辅助账的形式,多维度核算本单位的业务活动,以便从不同视角提取有助于编制财务报告和管理决策的信息。
(二)与管理会计工具的综合运用
财政部于2018年12月印发《管理会计应用指引第803号——行政事业单位》(该指引适用于各级各类行政单位、事业单位),在借鉴企业类管理会计系列应用指引的基础上,引入平衡计分卡的理念从战略高度鼓励行政事业单位明确其战略主题和绩效指标,并就预算管理、成本管理、绩效管理等给出了较为具体的实施意见。相较于《行政单位财务规则》,该指引既具有战略高度又具有较强的现实指导意义。比如,提到行政事业单位的战略主题时,要求围绕管理目标、社会目标、生态目标等,从社会效益、经济效益、生态效益等方面来确定。这既满足了行政单位公益性和经济性的平衡,也实现了短期目标和长期目标的平衡,践行了国家可持续发展的理念。
(三)与行政单位信息化的整合
在“大智移云”(大数据、人工智能、移动互联网和云计算)和物联网逐步普及的“互联网+”时代,无论是企业还是行政单位,拥有的信息量越来越多(含财务信息),这些信息如果不经过系统梳理和分析,其价值是无法得到充分体现的。基于此,行政单位需要结合自身特点实施信息化,借此整合系统内的各类信息。就行政单位财务信息化而言,在开展预算管理、收支管理和资产管理的过程中,通过信息化的方式不但可以提升工作效率,而且可以改善单位绩效,最终促进国家治理水平的持续提升。
(四)与审计机构的协调
对于行政单位而言,与审计机构的协调主要体现在两个方面:一方面,通过采购服务的形式将行政单位内部的财务报表、资产评估、绩效评价和内部控制体系委托给会计师事务所来做,此举不但可以客观、独立、公允地进行独立判断,而且可以充分发挥会计师事务所的专业力量,提出行政单位应关注的风险点和控制点,进而助力行政单位整体管理水平的提升。另一方面,通过定期或不定期接受国家审计机关全覆盖式的审计,加强对公共资金的安全高效使用,强化对行政权力的制约和监督,增强行政机关的公信力。
(五)借鉴国际综合报告框架的经验
国际综合报告委员会于2013年12月发布了《国际综合报告框架》(以下简称《综合报告》),其主要目标是向财务资本提供者解释机构如何持续创造价值,即通过将战略、风险、关键绩效指标以及财务业绩有机联系在一起,使得所有利益相关者受益。虽然,《综合报告》主要适用于盈利性单位,但其理念仍可运用于非盈利组织。毕竟,《综合报告》不但强调财务业绩和非财务业绩的平衡,而且更加关注组织资源的投入和产出,这些资源综合考虑了金融资本、制造资本、智力资本、人力资本、社会和关系资本、自然资本。基于此,行政单位可借鉴《综合报告》的理念增强自身运营的透明度,同时也有利于促进行政单位综合考虑经济效益、社会责任和环境保护。
责任编辑 刘黎静
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