时间:2020-05-15 作者:贾谌
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摘要:
回顾国有企业改革30年历程,无论是在高度集中的计划经济时期,还是在建立和完善社会主义市场经济体制的新阶段,国家财政始终秉承着“经济决定财政,财政影响经济”这一马克思主义的基本原理,始终奉行着科学“生财、聚财、用财”的“三财”理念。这是改革开放30年来我们得出的一条最重要的基本经验。无论在什么历史条件下,国家财政与国有企业之间始终是相辅相成、互为一体的辩证统一关系。只有不断推进国有企业的改革和发展,维护和确立国有企业的市场主体地位,充分发挥国有企业对整个国民经济的主导作用,国家财政才能固本强基,财源滚滚。同时,只有建立起稳固、平衡、强大的国家财政,才能更加有效地推动国有企业不断成为适应社会主义市场经济要求的市场竞争主体。
企业财务制度改革逐步推进
我国的企业财务制度,是国家对各类企业的财务活动及其财务关系所作的规范和安排,属于社会主义市场经济基本制度的重要组成部分。企业财务制度既调整企业与国家、债权人等主体之间的外部财务关系,又规范企业内部投资者、经营者和职工之间的财务关系。企业财务制度的改革历程及发展轨迹,是我国改革开放30周年征途极富代表性的缩影。
1978年以来,我国企业...
回顾国有企业改革30年历程,无论是在高度集中的计划经济时期,还是在建立和完善社会主义市场经济体制的新阶段,国家财政始终秉承着“经济决定财政,财政影响经济”这一马克思主义的基本原理,始终奉行着科学“生财、聚财、用财”的“三财”理念。这是改革开放30年来我们得出的一条最重要的基本经验。无论在什么历史条件下,国家财政与国有企业之间始终是相辅相成、互为一体的辩证统一关系。只有不断推进国有企业的改革和发展,维护和确立国有企业的市场主体地位,充分发挥国有企业对整个国民经济的主导作用,国家财政才能固本强基,财源滚滚。同时,只有建立起稳固、平衡、强大的国家财政,才能更加有效地推动国有企业不断成为适应社会主义市场经济要求的市场竞争主体。
企业财务制度改革逐步推进
我国的企业财务制度,是国家对各类企业的财务活动及其财务关系所作的规范和安排,属于社会主义市场经济基本制度的重要组成部分。企业财务制度既调整企业与国家、债权人等主体之间的外部财务关系,又规范企业内部投资者、经营者和职工之间的财务关系。企业财务制度的改革历程及发展轨迹,是我国改革开放30周年征途极富代表性的缩影。
1978年以来,我国企业财务制度经历了三次重大改革:一是打破财政对企业财务“统收统支”的管理模式,逐步扩大企业自主权。这一阶段企业财务制度的改革主要以“扩权让利”为特征。自1978~1992年的十四年间,财政部先后出台了企业基金、利润留成、利改税、承包经营等一系列财务制度,允许企业留存部分利润,用于自身发展和提高职工待遇。这个阶段的改革力图割断企业与国家财政的“脐带”关系,建立企业自主经营、自负盈亏、自我发展的经营机制,提高国有企业经济效益。二是确立企业的市场主体地位,实现所有权和经营权的分离。适应计划经济向市场经济全面转型的时代要求,财政部于1992年发布了“两则”(即《企业财务通则》和《企业会计准则》)和“两制”(即十大行业财务制度和十三大行业会计制度),并于1993年7月施行。“两则”、“两制”的颁布实施,统一了原先按所有制、组织形式、经营方式、行业等条块分割制定的企业财务制度;废除了计划经济下形成的资金三段平衡模式,确立了产权明晰的资本金制度;改革了固定资产管理制度,促进了企业技术进步;改革了传统的完全成本法,实行了制造成本法和三项期间费用制度;改革了财务会计报告制度,建立了企业财务评价指标体系。这次改革为《公司法》的出台及现代企业制度的建立、会计制度与国际接轨(趋同)、国有企业的公司制改建等奠定了财务基础。此后,为了适应宏观经济管理体制改革以及企业与党政机关和军队、武警、政法机关脱钩的需要,2001年财政部颁发了《企业国有资本与财务管理暂行办法》,在推动构建政府出资人财务管理制度体系方面进行了有益的探索。三是转变政府管理企业职能,保护企业及其相关方的合法权益。为了适应国家宏观经济体制和企业微观环境发生的重大变化要求,2006年财政部对《企业财务通则》进行了重新修订,重点围绕企业财务管理功能、财务管理观念、财务管理体制、财务制度体系、财务运行机制、财务管理要素等六大方面进行了创新,实现了从国有资产出资人向公共管理者的角色转变,成为《公司法》等市场经济主体法律的有效补充和细化。
2007年,财政部以实施新《企业财务通则》为契机,进一步加大企业财务制度建设力度,在建立健全新型财务制度体系方面迈出了新的步伐。如为贯彻实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》,财政部会同其他部门联合印发了《中央科研设计企业实施中长期激励试行办法》,明确规定了未上市中央科研和设计企业中长期股权激励的实施条件、计划拟定、申报管理等事项,有力地支持了中央科研设计企业的自主创新与可持续发展。同时,为加强企业研发费用管理,财政部又制定印发了《财政部关于企业研发费用财务管理的若干意见》,这同时也为国家对企业研发活动的财政资金支持及税收征管奠定了良好的财务制度基础。此外,为贯彻落实《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》(国发[2006]11号)和《国务院关于加强节能工作的决定》(国发[2006]28号)的要求,创建资源节约型和环境友好型社会,财政部制定印发了《财政部关于淘汰高能耗高污染行业落后生产设备设施有关财务问题的通知》,对关闭高能耗高污染企业、企业报废和封存落后生产设备等相关财务处理问题分别作出了规定。
从企业财务制度的历次变革中,我们可以得出以下几个重要启示:一是企业财务制度改革是经济体制改革的重要组成内容,从以市场为取向的经济体制改革,到建立社会主义市场经济体制,再到完善社会主义市场经济体制,每次重大经济体制改革的前后,都伴随着企业财务制度的变革。二是企业财务制度改革必须与财政、金融、税收、劳动等改革相配套,相辅相成,互为依存。三是企业财务制度作为利益关系调整的基本手段,其改革应当顺应国家经济体制改革的要求,循序渐进地向前推进。
国有企业改革取得重大成就
1982年以来,国家一直把国有企业改革视为城市经济体制改革的中心环节。回顾国有企业改革的历程,可以得出一条重要结论:国有企业改革所取得的巨大成就,都离不开国家财政的强有力支持。
20多年来,我国的国有企业改革大致经历了三个阶段。第一个阶段是放权让利,第二个阶段是承包经营,第三个阶段是推进国有企业的股份制改革。前两个阶段都是试图通过调整国家与企业之间的分配关系,放权让利给国有企业,从而达到搞活国有企业的目的。这两个阶段改革的推进,实际上是国家财政通过让渡一部分利润给国有企业而实现的。这与当时我国经济社会发展所处的历史阶段有着非常密切的关系。因为在改革开放的初期,我国的经济成份极为单一,除了国有经济和近似国有经济的城镇集体企业,其他各类所有制的经济成份微乎其微。国有企业作为国家行政机关的附属物,没有生产经营和财务管理自主权,其从事生产经营活动所需要的设备、物资和材料都需要由国家按计划统一配置,其生产的产品也由国家按计划统一销售,国有企业实现的利润也要按规定全部上缴国家财政。在此基础上推进改革的艰难程度是可想而知的,可以说国有企业每一项改革的推进都离不开国家财政的大力支持。实践证明,这种以放权让利为主导的推进改革的办法虽然有一定的成功,但是无法从根本上推进国有企业的改革。
到了1992年,党的十四大提出建立社会主义市场经济体制,并把建立现代企业制度确立为国有企业改革的方向,国有企业才真正开始步入实质性的改革阶段。在这个阶段,国家实行的方针政策是“有进有退”、“有所为有所不为”,采取的主要措施是“抓大放小”。对国有大中型企业,国家采取的改革办法是按照《公司法》的规定,推进国有企业的公司制、股份制改革,建立以“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”为核心内容的现代企业制度;对国有小型企业,国家采取的改革办法是放开搞活,允许采取兼并、联合、出售、拍卖、租赁经营等方式进行改革。这个阶段改革的推进,其实就是以所有制形式为主要内容的体制机制改革。实践证明,这种改革的办法是行之有效的。绝大部分国有企业通过改革在体制、机制、制度和管理创新方面取得了重要进展,初步建立起了现代企业制度,法人治理结构逐步完善,管理能力明显提升,资产规模不断扩大,资产质量明显提高,国有经济的控制力、影响力和带动力显著增强。这期间,国家财政无论在企业财务制度、会计制度、税收制度建设方面,还是在财政政策的制定和财政资金的分配上,都为国有企业改革的顺利推进提供了强有力支持。
非公有制经济及中小企业取得蓬勃发展
随着改革开放的不断深入,我国中小企业特别是民营中小企业得到了前所未有的蓬勃发展,成长为我国非公有制经济的重要组成部分,创造了60%左右的GDP,提供了70%的就业岗位。有些省市的中小企业甚至创造了80%以上的GDP,提供了80%以上的就业岗位,成为当地财政收入的主要提供者和创造者。可以说,中小企业作为国民经济的一支重要力量,在优化资源配置、稳定经济增长、增加居民收入、促进社会稳定、增强创新活力等方面发挥着越来越重要的基础性支撑作用。近年来,党中央、国务院高度重视中小企业和非公有制经济的发展,制定出台了一系列政策法规。
在资金政策方面,根据中小企业发展的特点和薄弱环节,围绕国家宏观经济目标和产业发展规划,中央财政逐步建立起了面向各类中小企业的财政资金政策体系。从1999年以来,中央财政相继设立了科技型中小企业技术创新基金、中小企业国际市场开拓资金、中小企业发展专项资金、中小企业服务体系补助资金和农业科技成果转化资金等。2003年又根据《中小企业促进法》的规定,在财政预算中专门设立了中小企业科目,专门用于反映和核算财政用于支持中小企业发展的各项资金投入。“十五”期间,中央财政累计安排各类支持中小企业的专项资金85亿元,极大地促进了中小企业的快速发展。与此同时,中央财政还注重发挥引导作用,带动地方财政及各类社会资金共同支持中小企业发展。据统计,截至2007年,全国共有35个省级财政部门设立了约160项支持中小企业发展的专项资金。此外,通过加大中小企业环境建设的投入力度,鼓励中小企业服务机构、担保机构、创业投资企业等,积极为中小企业提供公共技术、信息、融资担保等服务,引导社会资本向初创期中小企业投资,为中小企业发展创造了有利条件。
在财务会计政策方面,财政部出台了《小企业会计制度》及《担保企业会计核算办法》等一系列财务会计规章制度,对于促进中小企业由“传统家族式企业”向“现代企业”转变发挥了积极作用。为缓解中小企业融资难问题,财政部出台了《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》,对担保机构的组织形式、业务范围、运营原则、保费收取、责任准备金和保证金的提取等作了明确规定,有力地推进了中小企业信用担保体系建设。同时,还制定下发了《关于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通知》,对中小企业信用担保机构建立内部负债管理制度、代偿损失管理制度和待处理资产管理制度等提出了指导性要求,并对担保机构代偿损失的补偿原则等进行了具体规定。
在税收政策方面,中央财政制定出台了一系列有利于中小企业发展的优惠政策。如,对符合条件的小型微利企业,减按20%的税率征收企业所得税;国家需要重点扶持的高新技术企业,减按15%的税率征收企业所得税;对个人独资企业和合伙企业不征收企业所得税;创业投资企业采取股权投资方式投资于未上市的中小高新技术企业2年以上的,可以按照其投资额的70%抵扣该创业投资企业的应纳税所得额;对纳税人向科技型中小企业技术创新基金捐赠按一定比例予以税前扣除;对企业技术转让年净收入在30万元以下的,暂免征收所得税。小规模商业企业按4%的征收率、工业企业按6%的征收率征收增值税。对纳入全国试点范围的非营利性中小企业信用担保、再担保机构,可由地方政府确定,对其从事的担保业务收入,三年内免征营业税。对符合规定的商贸企业、服务型企业、劳动就业服务企业中加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体,在新增的岗位中,当年新招用持《再就业优惠证》的人员,按实际招用人数予以定额每人每年4000元,依次扣减营业税、城市维护建设税、教育附加和企业所得税优惠等。这些税收政策的出台,极大地促进了中小企业的快速发展。
国有资本经营预算初步建立
建立国有资本经营预算,是伴随着复式预算的提出而出现的。早在1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出,要改进和规范复式预算制度,建立政府公共预算和国有资产经营预算。这是在中央文件中第一次正式提出建立国有资本经营预算的要求。1995年《中华人民共和国预算法》颁布,其实施条例第二十条规定“各级政府预算按照复式预算编制,分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。《中华人民共和国预算法》及其实施条例的规定,标志着建立国有资本经营预算正式取得法律地位。但由于当时国家对国有企业实行了暂停上缴税后利润的政策,使建立国有资本经营预算失去了政策基础和收入来源,国有资本经营预算处于有名无实的尴尬状况。直到2007年9月,《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》正式下发,明确了试行国有资本经营预算的指导思想和原则、确定了国有资本经营预算的收支范围及编制、执行和审批程序后,才使国有资本经营预算正式进入实施阶段。可以说,国务院文件的下发,标志着我国国有资本经营预算制度正式建立。
国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对其进行分配而发生的各项收支预算。在预算收入方面,主要包括应交利润、国有股股利和股息、国有产权转让收入、企业清算收入及其他国有资本收益。目前,根据《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》的规定,主要采取区别不同行业适用不同比例的方式,即具有资源性特征行业企业的上交比例为净利润的10%;一般竞争性行业企业的上交比例为净利润的5%;国家政策性企业暂缓3年上交或者免交。另外,《暂行办法》还对中央企业国有资本收益的申报、核定、上交等事项进行了明确。截至2007年年底,财政部核定并收取中央企业国有资本收益139.9亿元。在预算支出方面,主要包括三个方面:一是根据国家产业发展规划及国有经济布局和结构调整规划,用于支持国有企业改制重组、自主创新、提高企业核心竞争力等方面的资本性支出。二是用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。三是依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务,统筹安排确定的其他支出,包括用于社会保障等方面的支出。2008年中央国有资本经营预算以深入贯彻落实科学发展观为统领,支出重点包括“十大支出项目”,即:国有经济和产业结构调整支出、中央企业重大科技创新项目支出、中央企业重大节能减排项目支出、中央企业重要矿产品权益投资支出、中央企业救灾恢复生产重建支出、中央企业改革重组等补助支出、中央企业大集体改革支出、中央企业职工社会保障支出、中央企业事业费支出、其他支出。
目前,国有经济结构战略性调整的任务非常繁重,国有企业改革和发展的任务十分艰巨,国有企业分配失序的问题十分突出。建立国有资本经营预算制度,不仅有利于完善国家与国有企业的分配关系,完善行业企业之间的分配政策,促进社会公平和和谐社会建设,而且有利于增强政府宏观调控能力,加快产业结构调整和经济发展方式的转变,促进国有经济结构战略性调整,增强国有经济活力、控制力和影响力。可以说,国有资本经营预算制度丰富了财政调控经济的方式和手段,对于深化国有企业改革,推动国有企业转变发展方式,促进国民经济又好又快发展,具有十分重要的意义。
(作者系财政部企业司司长)
责任编辑 陈利花
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