时间:2020-05-19 作者:徐赫 (作者单位:国务院国资委统计评价局)
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摘要:
在现代企业管理中,计划、组织、控制和协调职能的发挥,离不开预算管理,而财务预算又是企业预算管理的中心环节。从投资者的角度,企业财务预算也是保障经营者行为与出咨人目标一致的重要手段,因此,出资人有必要加强企业财务预算的监督管理。2007年5月25日,国务院国资委根据出资人监管职能的要求,制定颁布了《中央企业财务预算管理暂行办法》(以下简称《预算办法》),自6月25日起施行。
一、《预算办法》的出台背景
《预算办法》的出台,是国务院国资委加强国有资产监管、依法履行出资人职责的一项重要举措,对于完善国有资产监督管理体系,进一步提高中央企业经营管理水平,实现国有资产保值增值具有十分重要的意义。
(一)完善国有资产管理体系的重要制度安排。国务院国资委成立以来,围绕《企业国有资产监督管理暂行条例》,先后出台了18个规章和80多个规范性文件,各项制度从无到有、逐步完善,初步形成了国有资产监管法规体系框架。作为国有资产监督管理体系的重要组成部分,在出资人财务监督管理方面,已陆续制定了财务决算、保值增值、绩效评价、清产核资、经济责任审计、内部审计等一系列规章。《预算办法》的出台,标志着出资人的财务...
在现代企业管理中,计划、组织、控制和协调职能的发挥,离不开预算管理,而财务预算又是企业预算管理的中心环节。从投资者的角度,企业财务预算也是保障经营者行为与出咨人目标一致的重要手段,因此,出资人有必要加强企业财务预算的监督管理。2007年5月25日,国务院国资委根据出资人监管职能的要求,制定颁布了《中央企业财务预算管理暂行办法》(以下简称《预算办法》),自6月25日起施行。
一、《预算办法》的出台背景
《预算办法》的出台,是国务院国资委加强国有资产监管、依法履行出资人职责的一项重要举措,对于完善国有资产监督管理体系,进一步提高中央企业经营管理水平,实现国有资产保值增值具有十分重要的意义。
(一)完善国有资产管理体系的重要制度安排。国务院国资委成立以来,围绕《企业国有资产监督管理暂行条例》,先后出台了18个规章和80多个规范性文件,各项制度从无到有、逐步完善,初步形成了国有资产监管法规体系框架。作为国有资产监督管理体系的重要组成部分,在出资人财务监督管理方面,已陆续制定了财务决算、保值增值、绩效评价、清产核资、经济责任审计、内部审计等一系列规章。《预算办法》的出台,标志着出资人的财务监管目标正逐步由夯实资产质量、核实经营成果转向引导企业优化资源配置、调整经济结构、促进可持续发展上来,并规范和明晰了出资人机构与企业的权责关系,进一步完善了“管资产与管人、管事相结合”的监管体制。
(二)提高企业国际竞争力的必然选择。在现代市场经济中,推行财务预算管理是现代企业实施科学管理的通行做法。从20世纪初美国杜邦、通用、德国大众等公司将财务预算管理作为细化战略目标、实施成本支出控制、强化内部管理责任的重要工具以来,财务预算管理已经成为现代企业的基础管理手段。随着经济全球化的不断深入和我国对外开放的不断扩大,培育和发展一批具有国际竞争力的大公司、大企业集团是实施国有经济战略性改组、促进企业结构调整的重要战略目标。目前部分中央企业已初步具备了一定条件和基础,但也应当看到,在与跨国公司“对标”中,差距仍然较大。而在预算管理尤其是财务预算管理上的差距,是中央企业提升管理水平的一块重要“短板”。
(三)依法履行出资人职责的客观需要。“审议批准公司的年度财务预算方案”是《公司法》赋予股东的职权,年度财务预算方案也是出资人权益能否得到保障的重要契约形式。从目前情况看,相当部分企业已树立了全面预算管理观念,建立了财务预算管理甚至是全面预算管理体系,但还有相当部分企业未能建立权责明确的预算制度体系和组织体系,缺乏必要的组织安排,或者仍局限于财务收支计划,财务预算缺乏约束力;或者预算目标与资源配置不匹配、与战略目标不衔接,大量安排非主业投资,投资决策随意,预算决策程序不严密。《预算办法》为企业财务预算管理提供了行为指引,也为出资人合法权利的保障提供了制度依据。
(四)促进企业转变业绩观念的有效措施。在我国,企业实施生产、销售计划管理由来已久,但这种管理与市场经济下实现企业价值最大化、股东利益最大化的受托责任目标不衔接。因为出资人不仅关注企业当前的经营成果,更关注企业未来的发展前景;不仅关注企业当前实现的利润,更关注企业未来现金流;不仅关注盈利多少,更关注企业的盈利质量。在这种情况下,为了适应出资人的需要,经营者对企业的控制和规划,当然也要从经营结果扩大到经营过程,并进而延伸到经营质量,即转变业绩观念。加强财务预算管理正是从结果监控转到过程监控的重要举措。
二、《预算办法》的主要内容
《预算办法》共7章50条,包括总则、工作组织、财务预算编制、财务预算报告、财务预算执行与监督、罚则和附则,主要体现以下监管目标:
(一)建立统一规范的企业财务预算制度体系。企业财务预算管理是一项复杂的系统工程,必要的制度约束是实现管理目标的根本保证。《预算办法》明确了企业财务预算管理的组织制度、报告编制制度、报告批准制度以及执行与监督制度等,使财务预算管理有章可循、有制可依。
(二)完善与法人治理结构相适应的财务预算组织体系。结合建立现代企业制度进展情况,《预算办法》区分设立董事会和未设立董事会企业两种情形,要求成立预算委员会或设立财务预算领导小组行使预算委员会职责;企业财务管理部门,在预算委员会领导下,负责组织企业财务预算编制、报告、执行和日常监控工作;企业内部财务预算执行单位在预算委员会的统一指导下,组织开展财务预算编制、执行、分析及考核工作,严格执行经核准的财务预算方案,硬化预算约束。
(三)将财务预算与企业战略规划目标有机结合。《预算办法》规定财务预算是企业在预测和决策的基础上,围绕战略规划,对预算年度内企业各类经济资源和经营行为合理预计、测算并进行财务控制和监督的活动。由此可见,企业确定预算目标,应当以战略规划为导向,正确分析判断市场形势和政策走向,科学预测年度经营目标,合理配置内部资源,并积极开展与行业先进水平、国际先进水平的对标,以切实改变预算目标严重脱离实际或各相关预算指标不相关的问题。《预算办法》的实施,一方面可防止宽松的预算目标影响经营者执行中的进取行为和寻求业绩突破的努力,另一方面也可防止过高的预算目标挫伤经营者的积极性和导致畏难情绪。
(四)立足于企业重大事项的预算管控。《预算办法》强调企业财务预算管理应当以收入、成本、费用、利润、资金为核心,以资源配置优化、成本费用控制和经营风险监控为重点,要充分考虑对企业年度财务状况和经营成果产生重大影响的财务事项,要督促和引导企业合理确立投融资规模,安全、高效地安排和调度好资金,保持现金收支平衡和偿债能力;有效降低企业生产经营耗费,促进实现增收节支;合理安排企业筹资和投资预算规模,实现持续、稳健经营,充分发挥财务监督事前控制、事中约束、事后评价的作用。
(五)建立层层落实的预算目标责任体系。财务预算是涉及企业内部各个层次的责、权、利关系的一种制度安排,其顺利实施需要企业上下统一认识、密切配合。在预算执行过程中可能存在各种各样的问题,如预算假设条件发生重大变化、实际费用严重超支、利润目标未如期实现、企业或部门为完成预算目标弄虚作假等,要通过对预算的差异分析,分清是经济政策、社会环境、市场状况等宏观因素的外部影响,还是由于主观努力程度及管理漏洞等内部因素形成,从而进行严格的预算控制和合理的预算调整。《预算办法》要督促和引导企业将长期经营战略规划和短期经营目标分解到企业内部各责任单位,便于对各责任单位和个人实施量化考核、奖惩,以充分调动各责任单位实现预算目标的积极性,确保预算目标的有效实施。
三、执行《预算办法》应注意的几个问题
财务预算不能仅仅体现为形形色色的图表,而是要通过预算编制发现企业运转的问题并提出落实措施,提高企业经营管理水平,促进战略目标的实现。这是推行企业财务预算管理的真正目的。因此,预算编制完成后如何执行和控制十分关键。
(一)科学规范编制财务预算,确保财务预算执行力。一是积极探索适合本企业特点的预算编制方法,合理确定预算编制起点和程序,科学制订预算管理目标和控制标准,组织做好财务预算编制工作;二是预算编制应实行程序化管理,通过自上而下、自下而上的“沟通”过程,确定预算指标并层层分解,落实到各责任单位,将预算目标落到实处;三是预算编制是企业战略在日常经营业务中的延伸,因此预算编制应当最大限度地吸收相关人员参与,以便把员工对预算的影响和预算对员工的影响结合起来,激发员工积极性。
(二)强化预算管理的控制力,确保预算管理的全面性。一是财务预算管理应当注意将企业各类经济资源和经济行为都纳入预算管理监控范围,并根据企业不同性质、业务特点与经营状况提出具体可行的预算管理要求;二是企业总部应当加强对所属企业的预算控制力度,尤其是要强化对重要子企业的预算控制管理。对于管理链条过长的企业,应当积极创新预算管理模式,探索实施预算管理的扁平化,以提高对所属企业预算管理的直接控制力。
(三)加强财务预算执行情况的监控与考评,确保预算执行效果。一是强化财务预算执行情况的跟踪和监控力度,通过将重点财务指标细化为季度、月度预算,建立财务预算执行情况的定期分析制度,及时掌握预算执行的进度与效果,分析实际业务与预算指标之间的差异及原因,并积极采取应对措施;二是建立必要的信息反馈制度,使执行者及时树立“标杆”意识,自觉按照预算安排调整经营行为;三是注重预算执行结果的考评,使预算执行单位切实成为责、权、利相统一的预算执行主体,依据预算标准分析衡量各预算执行单位目标实现水平与贡献程度,并实施预算考核和奖惩,充分发挥预算的激励与约束作用。
责任编辑 林燕
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