时间:2020-05-28 作者:袁晓德 (作者单位:国务院国有资产监督管理委员会规划发展局)
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摘要:
2003年5月27日,中华人民共和国国务院令第378号《企业国有资产监督管理暂行条例》明确,国务院国有资产监督管理机构是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构,依法对其所出资的企业的国有资产收益履行出资人职责;对其所出资企业的重大投融资规划、发展战略和规划,依照国家发展规划和产业政策履行出资人职责。其主要义务是推进国有资产合理流动和优化配置,推动国有经济布局和结构的调整;指导和协调解决国有及国有控股企业改革与发展中的困难和问题等。作为中央企业国有资产出资人代表,对所出资企业重大投资活动进行监管,是国资委的主要职责之一。根据这一职责要求,为加强对中央企业投资活动的规范化管理,国资委于2006年6月28日发布了《中央企业投资监督管理暂行办法》(国资委令第16号,以下简称《办法》),自7月1日起施行,7月18日又发布了配套的《中央企业投资监督管理暂行办法实施细则》(国资发法规[2006]133号)。
一、出台的主要背景
(一)目前国资委管理165户中央企业,资产总额10.6万亿元,大多分布在关系到国家安全和国家经济命脉的重要行业和关键领域,一批重要骨干企业在国家经济基础领域和支柱产业中,占有...
2003年5月27日,中华人民共和国国务院令第378号《企业国有资产监督管理暂行条例》明确,国务院国有资产监督管理机构是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构,依法对其所出资的企业的国有资产收益履行出资人职责;对其所出资企业的重大投融资规划、发展战略和规划,依照国家发展规划和产业政策履行出资人职责。其主要义务是推进国有资产合理流动和优化配置,推动国有经济布局和结构的调整;指导和协调解决国有及国有控股企业改革与发展中的困难和问题等。作为中央企业国有资产出资人代表,对所出资企业重大投资活动进行监管,是国资委的主要职责之一。根据这一职责要求,为加强对中央企业投资活动的规范化管理,国资委于2006年6月28日发布了《中央企业投资监督管理暂行办法》(国资委令第16号,以下简称《办法》),自7月1日起施行,7月18日又发布了配套的《中央企业投资监督管理暂行办法实施细则》(国资发法规[2006]133号)。
一、出台的主要背景
(一)目前国资委管理165户中央企业,资产总额10.6万亿元,大多分布在关系到国家安全和国家经济命脉的重要行业和关键领域,一批重要骨干企业在国家经济基础领域和支柱产业中,占有重要地位并发挥着关键作用。规范中央企业投资活动和加强监督管理,有利于国有经济布局与结构的战略性调整,使国有资本更多地向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中;有利于中央企业的产业升级,促进企业加快实现增长方式的转变;有利于规范中央企业投资决策和投资活动的管理,防范投资风险,实现国有资产的保值增值。如国资委作为国有资产出资人不到位、相应的法律规章不健全,一些企业盲目投资、盲目决策等现象若得不到及时纠正和制止,不仅会导致国有资产流失,同时也将会影响到国家宏观经济调控政策的有效实施。
(二)各中央企业对投资活动的管理有较大差异,客观上需要加强监管。中央企业行业分布过宽,部分企业主业过多、主业方向不明,资源配置不合理。另外,企业规模大小、管理水平也差别较大,情况各不相同。目前,大部分中央企业内部规章制度较健全,建立了企业内部投资管理制度和相应的投资决策程序,但仍有部分企业在这方面有较大差距。据统计,2004年中央企业投资总额约1万亿元,其中非主业的投资约占5%。大部分企业的投资行为较为规范,投资的重点基本集中在企业主业上,但少部分企业非主业投资比重偏大,存在盲目多元化投资问题,投资管理上漏洞和隐患较多,亟待加强监管。
二、监督管理的思路
(一)将公开、透明和高效管理的理念贯穿始终。既体现出国资委履行出资人职责对企业的重大投资活动进行监管,又把握了投资体制改革的方向,充分尊重企业的投资自主决策权,不干涉企业正常生产经营。为使两者很好地结合起来,国资委在对企业投资活动的监管上将主要是把握方向,通过确认企业的主业,审核企业发展战略与规划,从而引导企业的投资方向。在具体投资活动管理上,将遵循投资体制改革的方向,由企业自主决策并承担风险和责任。
(二)中央企业投资活动涉及面广,因此,《办法》首先对企业投资活动监管的范围限定为企业最主要、最常见的投资活动,即固定资产投资、产权收购和长期股权投资。由于其他一些投资活动,如金融类投资活动等在管理上具有特殊性、复杂性,国资委将进一步深入研究强化制度管理。
(三)对企业投资活动监管的重点将放在督促与监督企业建立和完善其内部投资管理制度、严格履行投资决策程序上。《办法》规定,国资委对企业投资活动实施分类管理:对企业大量发生的主业投资活动进行备案管理,鼓励企业将资金集中投向主业发展;对存在问题较多的非主业投资活动进行审核管理。
根据中央企业不同的组织形态和法律形态,对国有独资企业、国有独资公司和国有控股企业的投资,国资委将按照有关法律法规进行管理,行使出资人权利。《办法》提出对中央企业分四类监管:第一类是按国资委有关规定建立了规范董事会的国有独资公司,国资委依据企业年度投资计划对投资项目实行备案管理。第二类是未建立规范董事会的国有独资企业、国有独资公司,国资委依据企业年度投资计划对主业投资项目实行备案管理;对非主业投资项目实行审核。第三类是国有控股公司,应按照《办法》的规定向国资委报送企业年度投资计划。第四类是其他类型的企业,参照国有控股公司执行。主要指无国务院出资的公司。
由此可以看出,对于建立了规范董事会的企业与未建立规范董事会的企业,国资委对其的监督管理是不一样的,采取这种分类监督管理方式,可以对企业建立规范董事会起到一定的导向作用,鼓励企业建立规范董事会。
(四)国资委对中央企业投资活动进行监管的目的,不是代替或帮助企业进行投资决策,而是在行使出资人职权的前提下,了解掌握企业投资情况,及时发现问题并提出督导意见。通过对企业投资活动的事前(年度投资计划、追加项目和重大事项的报告)、事中(投资统计分析)和事后(投资项目后评价)的全过程监管,引导企业规避投资风险,实现国有资产保值增值的目的。国资委此次出台的《办法》是针对中央企业现状而制定的,具有阶段性和过渡性。下一步随着改革的深入特别是公司法人治理结构的完善,企业重大投资活动(包括非主业投资活动)的决策与实施过程中的监督管理将主要由企业董事会承担。
(五)对企业投资项目的界定。以往重大投资项目一般按投资额度确定,由于中央企业规模差别很大,很难拟定一个统一的标准,如分类拟定标准,又会搞得很复杂,不好执行。在制定《办法》过程中,国资委在与企业座谈时,一些企业也曾提出按投资额占净资产比重或按企业负债率高低等来确定重大投资项目,这些标准也不大好把握。为在监管中合理界定监管的界面,避免管的过宽、过细,简化对企业投资活动的监管程序,同时又避免与其他政府部门管理的重大投资项目相区别,《办法》将企业投资项目定义为“企业按照其投资管理制度规定由董事会、总经理办公会研究决定的投资项目(包括子企业投资项目)”。
(六)对企业违反投资决策程序,致使企业遭受重大损失的责任认定和处理,将依据国资委拟出台的《中央企业资产损失责任追究管理暂行办法》等有关文件执行。
三、监督管理的主要做法
《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)中确定的深化投资体制改革的目标是:改革政府对企业投资的管理制度,按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则,落实企业投资自主权。这也是国资委在投资管理中遵循的主要原则。国资委通过《办法》规范企业投资管理,强调中央企业的收购活动和重大投资活动必须符合国家产业政策,严格遵守国家宏观调控的有关规定;在收购活动中要进行规范的资产评估、风险评估、慎重决策、规避风险等。
国资委对中央企业投资活动的监督管理工作主要包括:
1、公布企业主业。主要是确定企业发展方向,围绕主业突出发展重点,推动企业整合有效资源将主业做强做大。
2、要求中央企业编制发展战略和规划。要求各企业在对企业现状及发展环境分析的基础上,围绕主业提出发展的指导思想、发展目标、发展重点和实施方案,以及投资规模等。具体制定三年滚动规划,并与任期业绩考核挂钩。
3、对企业制定的发展规划进行审核管理。同时要求企业建立完善的内部投资管理制度,并报国资委备案。
4、对企业年度投资计划中的主业投资项目实施备案管理;对非主业投资项目实施审核管理。
5、对部分重点企业的投资执行情况进行季度统计分析,并对重点项目和存在问题的项目进行跟踪。
6、要求企业报送年度投资完成情况,并对企业年度投资执行情况进行综合分析。
7、对企业投资项目的后评价。国资委《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》(国资发规划[2005]92号)要求,企业在投资项目完成后,参照投资项目后评价工作指南进行自我评价,国资委根据需要,对企业已完成项目有计划有选择地开展项目后评价。
《办法》是国资委针对目前中央企业现状而制定的,具有阶段性和过渡性。下一步随着改革的深入特别是公司法人治理结构的逐步完善,将对《办法》进行必要的修订。
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