前不久，笔者就实施预算控制问题赴天津、江苏等地对大港油田、金陵石化等单位进行了实地调查，并听取了20多家单位的情况介绍。这些单位既有企业，也有行政机关和事业单位；既有国有企业，也有外资企业；既有传统国有企业，也有上市公司；既有制造企业，也有商品流通企业。通过调研，笔者对目前各类单位实施预算控制的基本做法、主要特点及积极成效有了大体了解，现将有关情况介绍如下：

一、基本做法

（一）成立预算工作组织领导机构，明确职责。

大港油田、金陵石化、天铁集团、镇江供电公司等成立了预算委员会，由公司一把手担任委员会主任，总会计师等公司领导任副主任，成员由公司内部生产、计划、财务、劳资、审计等职能部门负责人组成。预算委员会对董事会或公司最高决策机构负责。天津冷板厂、江苏锡钢集团、天津广播电视局、南京鼓楼医院等成立了预算领导小组，由单位一把手任组长。预算委员会（或领导小组，下同）下设办公室，一般设在财务部门，但在组织预算工作时仍用“办公室”的名义，以体现权威性。

预算委员会的主要职责是：组织编制年度预算方案；制定实现预算目标的措施和办法；组织预算执行情况分析、经济活动分析，提出改进措施；在授权范围内审批预算调整方案；考核预算执行情况，落实有关部门及人员的责任等。

预算委员会办公室的主要职责是：具体牵头组织预算编制工作；负责预算日常管理；定期向预算委员会报告预算执行情况；组织落实预算委员会的各项决议等。

（二）精心抓好预算编制工作，确保内容全面、依据科学、方法适当、程序规范。

1、预算内容既覆盖全面，又突出重点。

金陵石化等编制全面预算，预算内容包括业务预算、现金流量预算和资本性支出预算三大部分，涉及生产、销售、采购、原材料成本、经营费用、产品成本、期末存货、营业外收支、利润、现金流量、项目支出等若干业务环节和指标。

天铁集团的全面预算分为生产经营预算、资本预算、筹资预算和财务预算四大类，尽管分类与金陵石化等有所区别，但具体预算项目在总体上并无实质性差异，都涵盖了从供、产、销到投资、筹资的所有业务流程。

美国独资昂帝欧纳尔科化学有限公司的财务经理如此解释该公司的全面预算：凡是能以价值衡量的经济活动，都已纳入了公司的预算管理。比如，新招聘大学生的培训费用、销售人员的佣金等，都有详细的预算安排。

天津冷板厂等企业的预算也较全面，同时突出了对企业核心业务环节的关注。比如，由于冷板厂的主要业务是对进口原材料进行深加工，因此，如何控制原材料成本就成为该厂实施预算控制的关键。该厂总会计师表示，只要把好了原材料预算关，企业的成本费用就基本得到了有效控制。国有老企业锡钢集团由于过去长期饱受巨额应收账款的困扰，企业生产经营活动受到极大影响，为此，企业将应收账款预算控制作为预算管理的重中之重，收到了良好效果。而占据我国喷油泵市场半壁江山的上市公司——无锡威孚出于巩固和扩大市场占有率的需要，加快了技术革新的步伐，加大了技术改造和兼并重组的力度，因此，公司则把投资预算作为重要内容列入预算范围。

与企业不同，事业单位的预算又具有自身的特点。天津广播电视集团的预算分为日常经费预算和专项资金预算，前者比较稳定，后者则具有较大的不确定性，比如，非典疫情发生后，广电系统为加大宣传报道力度就需要追加预算。南京鼓楼医院和第一医院的预算主要表现为业务收支预算。这两家单位都为差额预算单位，随着经济体制改革和事业单位改革的深入，两家单位的财政拨款一般只占到实际经费开支的10%左右，如何增加收入、节约支出也就成为组织预算的重点，预算内容也围绕这两个方面展开。

2、预算依据既服从单位年度生产经营计划和管理需要，又兼顾发展战略要求。

南京中北、华东电子信息科技股份有限公司等大部分企业均以上一年度生产经营完成情况为基础、以预算期生产经营目标为依据编制预算。个别企业虽以最近三年平均营运指标为依据制定预算期预计目标值，但仍主要关注上一年度的相关数据。当然，由于企业股权结构不同，对未来发展的认识不同，不同的企业在编制预算时也有差异。比如，一些上市公司由于十分看重利润指标，在规划利润预算时往往通过倒挤的方式确定相应的收入水平和成本费用标准，这就或多或少地忽视了企业的发展后劲，且对改善职工的工作环境、生活条件关注不够。与此相对的是，一些民营企业，如天津顶新食品集团（康师傅），为了扩大市场份额、增强企业核心竞争力，而将费用预算（如广告费、研发费等）在确实需要的时候做大做足，并不机械地顾及当期是赢利还是亏损。

3、预算方法既相对稳定，又保持灵活性。

大多数企业的预算方法比较稳定，固定预算、弹性预算、滚动预算、零基预算、概率预算等方法的采用比较普遍，且多结合运用。也有一些企业根据发展周期的变化，在不同的时期、同一时期的不同阶段采用不同的预算编制方法。比如，一些企业在高速成长时期对业务招待费实行增量预算，而在饱和期和衰退期实行零基预算。

4、预算编制过程中既注意发挥财务部门的组织协调作用，又注意保护业务部门的积极性。

渤海化工集团、天津机电工业控股集团、江苏省农科院的同志介绍，尽管财务部门在单位预算控制和管理中发挥重要作用，但切不可越俎代庖，也不可盛气凌人，任意“调剂”。事实上，绝大多数单位的财务部门在预算编制阶段一般只发挥组织、协调、汇总、报告的作用，财务部门不宜对业务部门编制的预算予以过多的干涉，当然，适当的沟通、解释和服务是必需的。

5、预算审批程序既大体一致，又各具特色。

几乎所有单位的预算都经历了一个“两上两下”的过程。所谓“两上”，一是指单位业务部门和所属基层单位都要上报初步预算，二是指初步预算经预算委员会审查平衡后，还要再次上报经修订的预算；所谓“两下”，一是指单位决策机构首先要下达年度预算目标，二是指单位决策机构要适时下达经批准的年度预算方案。而特色之处在于，由于单位性质不同，审批预算的机构、方式略有不同。比如，上市公司的年度预算，需要股东大会批准；天津冷板厂等国有企业的年度预算，需要职工代表大会通过；昂帝欧纳尔科化学有限公司的预算，需要亚太分部和美国总部批准；一些医院、研究院的预算，则需要党委书记参与决策。

（三）加强对预算执行的监控，确保预算执行的刚性。

1、层层分解预算，指标落实到人。

大港油田将预算分解为“部门——专业公司——队、站——班组——个人”五级；金陵石化将预算分解为“分部——专业公司——车间”三级，但车间要负责将指标再细分下去，从而形成横向到边、纵向到底、全员参与的预算执行体系。

2、分阶段实施预算，及时警示，定期分析和报告。

目前大多数单位将年度预算分解为季度、月度预算执行，也有少数单位进一步分解为旬度预算。由于普遍采用了电子信息系统进行预算控制，多数单位能够及时掌握预算执行情况，并通过设置红、黄、绿等标志及时识别预算风险、跟踪预算执行差异。昂帝欧纳尔科化学有限公司财务部要求销售部每日提供国内六大销售区域的业务报告和费用报告，并主动于每月第三个星期向销售部门提示预算完成情况，使预算执行与反馈有机结合，协调运转。

3、始终将现金的流入流出情况作为监控重点，注重防范经营风险和财务风险。

大港油田推行月度全额资金预算管理办法，由资金结算中心统一负责公司所有资金拨付业务。当某一部门或单位的资金流出接近预算指标时，计算机系统自动报警提示；当资金流出超过预算指标时，资金支付系统自动停止受理支付申请。悦达起亚汽车有限公司与银行签订合作协议，由银行负责购、销资金的结算，并定期与银行对账，既提高了资金回收效率，又减少了资金安全隐患。

（四）审慎对待预算调整。

在预算调整问题上，有两种较有代表性的做法：一种是根本不作调整，如有的不具有独立法人资格的分公司，只要总公司确定了全年预算方案，无论发生何种异常情况，都不得调整预算，由此可能出现的问题由分公司自行消化；另一种是可以调整，但调整的理由必须充分，且必须按照预算审批程序重新办理报批手续。天津冷板厂的做法就属于后者。由于近年来国际钢材市场价格异动频繁，使得该厂产品的价格也经常剧烈波动，有时前后两月的价差甚至超过50%，这就迫使该厂必须及时调整预算，以在市场竞争中保持优势地位。

（五）严格预算考核，落实预算责任制。

各单位普遍制定了考核办法和奖惩措施，但在考核方式和奖惩力度等方面存在一定差异。一些企业分月考核、年内平衡、年末一次性兑现；一些企业当月考核、当月兑现。一些企业由预算委员会进行考核；一些企业由隶属董事会的考核委员会专施考核。一些企业以会计师事务所出具的审计报告为考核依据；一些企业以内审情况作为考核标准。一般说来，国有企业奖惩力度比较小，外资企业和民营企业奖惩力度明显较大。

二、主要特点

一是财务部门在预算控制中作用明显。昂帝欧纳尔科化学有限公司财务部在电子信息系统中设置控制程序，当业务部门给客户授信过大、导致累计未收回赊销款超过预算标准时，程序自动锁定，发货申请随即被拒绝受理，发货系统也自动关闭。业务部门要想恢复业务工作，必须提交书面申请，经业务部经理和财务部经理批准后，由财务部工作人员进行手工解码，发货系统才能恢复正常工作。悦达起亚汽车有限公司在财务部下设成本管理分部，该分部全程参与公司采购招标、价格分析和购销合同签订工作，对控制成本费用施加积极影响。南京新百财务部针对公司车辆耗油量和修理费偏高的问题，采取指定加油站、修理厂的措施，使相关费用得到了较好控制。

二是运用现代电子信息技术，大大增强了控制的时效性和准确性。不少企业通过自主开发或委托设计预算管理信息系统，实现了企业本部和下属单位经营管理情况的互联互通，有关指令能够在线下达，物资流、现金流、信息流能够在线反映和共享，管理当局能够在线实施控制，企业管理水平大大提高。当然，也有部分企业反映由于配套措施不完善、人员素质不高等原因，导致信息系统运行不畅甚至陷于瘫痪等问题。

三是加强会计基础工作和管理工作，促使预算控制有效实施。以昂帝欧纳尔科化学有限公司为例，该公司建立了完善的会计核算制度和完整的客户档案，财务部门能够在第一时间核实销售部门的业绩报告，并对账龄的存续时间作出初步判断，从而为加快存货周转和货款回收、按时完成销售预算奠定了坚实基础。

三、积极成效

一是推动了企业法人治理结构的完善。预算控制的过程，就是合理划分事权与人权的过程，就是科学界定责、权、利的过程。预算控制明确了企业各个部门、各个层面的职责任务，工作标准量化，业绩考核透明，既相互牵制和监督，又彼此促进和服务，对形成良好的企业法人治理结构发挥了积极作用。

二是堵塞了管理漏洞，避免和减少了舞弊行为和浪费现象的发生。一些医院负责人指出，过去药品采购和医疗器械的购置、使用几乎完全听从专家的意见，专家道德水准的高低直接决定了医疗成本的高低。推行预算控制后，对药品实行比质比价和招标采购，对医疗器械的购置、保管、领用等有了明确规范，医院财务管理水平上了一个新台阶，各种舞弊行为得到了有效遏制。

三是增强了工作的计划性和严肃性，提高了经济效益。天铁集团在冶金企业一度普遍陷入困境的情况下，以加强财务管理为中心，以实施全面预算为突破口，经过连续多年的努力，使企业运营成本大幅降低，销售收入迅速增长。2003年1-8月，产销率和货款回收率均达到100%，创历史最好水平，实现利润3.8亿元。

四、政策建议

当前，按照构建我国内部会计控制规范体系的目标和要求，财政部门正抓紧研究、制定预算内部控制规范。吸收、借鉴各单位组织预算控制的做法和经验，有利于制定好预算内部会计控制规范。笔者认为，在制定我国预算内部控制规范时应当把握以下几点：

第一，不宜在具体预算内容上做统一规定，而只对编制某类预算提出原则性要求。

第二，不宜对预算编制方法、依据、程序、时间做强制性规定，而只强调方法适当、依据充分、程序规范、时间合理。对其中共性较多的部分，也可进行列举，但不试图穷尽。

第三，应当在控制规范中强调预算在单位组织生产经营活动中的统领作用，强化责任制度，加强对重点预算项目的重点监控。

第四，先进的控制理念和手段应当在控制规范中予以体现，比如预警机制、电子信息技术控制等。

第五，应当在控制规范中突出总会计师、财务部门的职责作用和全员参与的观念，既体现会计控制规范的特点，又强调预算控制的互动要求。

责任编辑 张玉伟