时间:2020-05-23 作者:叶友 (作者单位:中国人民大学商学院)
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摘要:
2004年7月1日开始正式实施的《行政许可法》,是对我国传统行政审批制度的彻底改革,它体现了政府职能的深刻转变和市场价值的全面回归。究其精神实质,我认为是以法律形式放松政府的微观管制。放松政府微观管制的精神实质要求从“先政府、后社会、再市场”的传统观念转变到“先市场、后社会、再政府”的现代逻辑,要求政府职能从审批转变为服务,要求政府从“人治型政府”向“法治型政府”转变。从行政过程看,《行政许可法》的实施将会推动行政重心从事前审批向事中监管和事后责任追究转变。从权力主体看,《行政许可法》的实施将会推动权力主体朝着多元化方向发展,社会公众、行业组织和中介机构将会在未来的公共管理中扮演越来越重要的角色。随着日益增多、日渐成熟、日趋规范的行业协会和中介组织的普遍兴起,它们将会依据法律、法规的授权,以大规模行业自治取代政府的微观管理,从而推动权力主体的多元化。可以说,《行政许可法》的实施给我国各级政府带来空前挑战,将对我国的政府行为和民间生活产生重大而深远的影响。那些与《行政许可法》条文相抵触的部门规章会被调整,那些超过《行政许可法》允许设定的审批事项也会被清理。那么,《行政许可法》会对我国现存的...
2004年7月1日开始正式实施的《行政许可法》,是对我国传统行政审批制度的彻底改革,它体现了政府职能的深刻转变和市场价值的全面回归。究其精神实质,我认为是以法律形式放松政府的微观管制。放松政府微观管制的精神实质要求从“先政府、后社会、再市场”的传统观念转变到“先市场、后社会、再政府”的现代逻辑,要求政府职能从审批转变为服务,要求政府从“人治型政府”向“法治型政府”转变。从行政过程看,《行政许可法》的实施将会推动行政重心从事前审批向事中监管和事后责任追究转变。从权力主体看,《行政许可法》的实施将会推动权力主体朝着多元化方向发展,社会公众、行业组织和中介机构将会在未来的公共管理中扮演越来越重要的角色。随着日益增多、日渐成熟、日趋规范的行业协会和中介组织的普遍兴起,它们将会依据法律、法规的授权,以大规模行业自治取代政府的微观管理,从而推动权力主体的多元化。可以说,《行政许可法》的实施给我国各级政府带来空前挑战,将对我国的政府行为和民间生活产生重大而深远的影响。那些与《行政许可法》条文相抵触的部门规章会被调整,那些超过《行政许可法》允许设定的审批事项也会被清理。那么,《行政许可法》会对我国现存的会计管理带来哪些影响呢?我们又该如何在《行政许可法》的推动下进一步改善我国的会计管理呢?
一、《行政许可法》对会计人员管理体制的直接影响
会计人员管理体制主要包括会计人员任职管理办法(例如《总会计师条例》)、会计人员从业资格管理办法、会计人员技术资格管理办法、会计人员继续教育管理办法等。在《行政许可法》实施之前,会计人员管理体制在许多方面是实行的由财政部门及其指定机构垄断的“审批制”。值得称道的是,在《行政许可法》出台后,财政部门迅速做出反应,及时根据《行政许可法》的有关规定对会计人员管理的规章制度组织重新修订。
在《会计从业资格管理办法》的征求意见稿中,体现了《行政许可法》精神实质的变化主要有:1、将行政授权改为行政委托。会计从业资格管理由原行政授权改为依法进行行政委托。2、取消注册和年检。取消了会计从业资格注册和年检制度,加强了日常管理和重点抽查。3、考试教材不再指定。财政部只发布全国统一的会计从业资格考试大纲,省级会计从业资格管理部门根据财政部发布的考试大纲组织命题、考试、评卷、发布成绩、颁发证书,不再编写考试指定教材。4、考前培训社会化。取消了授权省级会计从业资格管理部门制定本地区会计从业资格考试培训办法的规定,考前培训实行社会化。5、从业资格与继续教育脱钩。改变了现行会计人员继续教育与会计从业资格管理(年检)紧密结合的方式,规定对长期未参加或完成继续教育的,可以责令限期改正、罚款、直至吊销证书。6、行政处罚。除县级以上财政部门可以实施行政处罚外,本办法行政委托的会计从业资格管理部门也可以自行实施行政处罚。
在《会计人员继续教育规定》(征求意见稿)中,也明确体现了“行政许可”范围的减小和程度的降低。例如,提出“对于铁道部所辖系统的会计人员继续教育不再委托铁道部垂直管理本系统会计人员继续教育工作,其系统会计人员可参加属地培训,也可参加系统内的学习和培训”。又如,将培训单位审批改备案,取消了由财政部门或中央在京单位会计从业资格管理部门对培训单位进行审批的规定,修订为由财政部门和中央主管部门对培训单位(包括各业务主管部门组织的培训)实施备案和对外公布的规定。此外还增加了会计人员继续教育形式的认定,不仅包括脱产培训,对于参加国外会计学术会议、培训、进修和考察,参加会计课题研究、发表会计论文,通过经济类资格考试等形式,也应折算为会计人员继续教育时间,这就进一步丰富了继续教育形式,降低了“审批”、“指定”或“垄断”的刚性。
虽然上述内容还处在征求意见状态,正式出台的相应规定还会有所调整,但其修订思路可以说是与《行政许可法》的精神相通的。
二、《行政许可法》对会计法规及标准体系制定体制的间接影响
《行政许可法》对微观管制的放松,一方面要求原来由政府承担的职能转由市场和社会来承担,另一方面要求能够在必要的时候调整、修改乃至否决那些仍由政府进行管制的事项。这些都赋予了社会公众、各类经济社会主体知情权和参与权。沿着这条思路,如何推进会计审计法规及标准体系制定方面的管理工作呢?
会计绝非单纯的技术性信息系统,而是含有“经济后果”的强制性制度规范;准则制定过程既是一个产生更好会计程序的过程,更是一个有关各方寻求经济利益的政治程序。由于会计法规及标准体系具备了“经济后果”,这就不可避免地带来了一个重要问题——谁应成为会计法规及标准体系的制订者和应设定怎样的制定程序,因为制定者和“政治程序”在很大程度上决定了“经济后果”。从这个逻辑出发,会计法规及标准体系的制订者组成就不应是惟一的会计审计技术专家,也不应是惟一的政府人员,而应由政府、民间和学术界人士共同组成。制定程序不应是“制定——颁布”的封闭式的内部自身循环,而应是“草稿——反复征求意见——反复调整——制定——颁布”的开放式的内外结合的互动过程。
当前,我国会计管理的主要工作之一就是建立健全会计审计标准体系。工作重点有几个,一是成立和扩大了跨部门的高级别财务会计准则委员会,并增聘一大批咨询专家;二是准备起草和制订财务会计概念框架和加快制订具体会计准则;三是在制订会计准则时考虑如何借鉴国际会计准则并与之相协调;四是准备建立非营利组织会计准则。
但是,从已经扩大了的财务会计准则委员会的构成及委员们所处的行业来看,企业界人士比例很低,其行业代表性也不高;所增聘的咨询专家绝大部分都是会计学术界人士而缺乏其他领域的专家学者。因此,应进一步扩大财务会计准则委员会,并改变其构成,增加更多的企业界、实务界人士以及会计界之外的其他领域人士。另外,尽管在每个准则出台之前都事先公示了征求意见稿,但是目前的反馈情况尚不理想,这既与我国公众的参与意识有关,也与征询意见的渠道和手段有关。在这种情况下,制订者有义务、有责任在更大的范围以更大的宣传力度鼓励社会公众参与。
三、《行政许可法》对会计法规及标准体系执行检查监督体制的间接影响
《行政许可法》明确了行政机关的监督检查责任,并将监督检查作为行政许可权的必要延伸,把事前行政审批与事后严格监管有机统一起来,推动行政执法重心从事前审批向事中监管和事后责任追究转变。
对会计法规及标准体系的检查监督机制可以分为三个层次,一是单位内部的检查监督机制,二是社会检查监督机制,三是政府的行政检查监督机制。第一层次,单位内部的检查监督机制的建立完善和有效运行首先依赖于治理结构的建立健全,其次要发挥企业员工的能动性,联合发挥监事会、董事会审计委员会、独立董事、内部审计和企业员工的作用,使对会计法规及标准体系的遵循成为企业的内在要求和自觉行为,从源头上做到监控对会计法规及标准体系的遵循。第二层次,社会检查监督机制主要包括注册会计师审计检查监督、新闻监督和社会公众监督。注册会计师所提供的审计检查监督将在会计法规及标准体系的执行检查监督机制中发挥越来越重要的作用。目前我国注册会计师审计监督与发达国家相比,在广度、深度和力度上还存在很大差距,发展空间极其广阔。其它社会监督如新闻监督和社会公众监督也将起到重要的辅助作用。第三层次,在行政检查监督机制中,主要有财政监督、国家审计监督和监管部门监督。目前我国的财政监督主要由县级及以上的财政部门组织对会计法规及标准体系的执行进行检查监督;其他政府机构如审计署以及包括证监会、银监会、保监会、电监会在内的各个监管机构也在会计法规及标准体系的检查监督中发挥着极其重要的作用。现行的行政检查监督机制还可以进一步改善,例如可以考虑成立专门的检查监督部门、财政部门实施异地交叉检查、建立检查结果社会公示制度以提高社会公众的知情权和参与权,等等。尤其值得注意的是,要将不同的检查监督力量进行整合以提高效率,防止和降低多头检查以降低企业负担。
总之,对《行政许可法》精神实质的领会要求我们避免重法规标准制定,轻实施和轻检查监督的趋向,而在检查监督过程中注意发挥社会和市场的积极作用。
四、《行政许可法》对注册会计师行业管理的间接影响
《行政许可法》的立法精神要求减少行政审批,少管微观,多管宏观;少抓事前的行政审批,多抓事后的监督检查。总的来说,对注册会计师进行行政监管不但是合法的,而且是必要的。问题在于行政监管管到何种地步、何种程度,行政监管如何与行业监管以及独立监管结合起来,在行政监管中如何将各方的权利与义务、权利与职责对应起来。
2002年财政部发布19号文从中注协手里收回以下行政职能:①对注册会计师、会计师事务所、注册会计师协会的监督、指导;②审批会计师事务所;③审批注册会计师执业准则和规则;④对违法的会计师事务所和注册会计师实施行政处罚等。财政部对如何行使这些收回的行政职能做了内部分工,由会计司负责批设会计师事务所,对证券、期货等业务许可证的年检及对注册会计师注册情况备案,对审计准则的审批,对《注册会计师全国统一考试办法》的制定、修订等;由监督监察局负责对会计师事务所、注册会计师的监督检查和行政处罚;由条法司负责行政处罚事项的听证、行政复议等。中注协此后主要承担拟订执业规则、会员注册及管理、组织考试和继续教育、对会员进行监督检查和内部惩戒等在内的行业自律管理职能。财政部称此举的目的在于“理顺注册会计师行业管理体制,依法界定行政职能和行业自律职能”。但是从长期来看,政府主导型的监管模式是否是建立我国注册会计师监管模式的有效之道呢?普遍意见认为收权并非治本之道,政府对注册会计师行业的管理和监督,应该是高层次的和宏观的,而不应插手具体的日常业务。另外,由于政府机构和公务员数量有限,专业知识和经验存在欠缺,灵活性和适应性相对较低,政府管制效果也存在适得其反的可能性。
从世界上的普遍经验来看,在“安然——安达信”事件之后,尽管加强了政府干预,但是许多国家并未建立以政府主导为主的行业监管模式。美国规定由五人组成的PCAOB虽直接归美国证监会管辖,但不属于其内部雇员,而且PCAOB的经费来源不再由会计师事务所承担,也不来源于政府财政预算,而是改为由上市公司分担,因此改革之后的美国注册会计师模式可以说是“独立监管型”而不是“政府主导型”。英国于20世纪90年代在注册会计师监管方面同时加强了行业自律和政府干预,由于没有达到预期的效果,在2000年设立了会计职业基金会(Accountancy Foundation)。在安然事件之后,英国贸工部(DTI)在2003年调整和扩大了会计职业基金会的经费来源,以使其不必全部依赖于会计职业界,主要目的就在于进一步提高会计监管的独立性和效率。2002年7月17日,加拿大证券管理局(CSA)、金融机构主管办公室(OSFI)和加拿大特许会计师协会(CICA)联合创立一个新的监管机构——加拿大公众责任委员会(Canadian Public Accountability Board,简称CPAB)。澳大利亚新的监管模式是一种包括政府监管、行业监管与会计师事务所监管在内的“共同监管模式(co-regulation model)”,其监管责任扩展到公司环境的各个方面。
根据《行政许可法》的精神,我们应积极探索适合我国具体情况的有中国特色的注册会计师独立监管模式,这种模式应以提高监管独立性、发挥行业自律监管积极性、同时兼顾行政监管为基本原则。无疑,《行政许可法》的精神实质以及具体规定给予了我们这样的启示。但也很明显,按照《行政许可法》的精神,完善我国会计管理工作尚任重道远。
责任编辑 闵超
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