时间:2020-05-23 作者:蔡金中
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摘要:
今年初,国务院决定将450亿美元的外汇储备注资中国银行和中国建设银行以支持其实施股份制改造。此举不仅有助于国有商业银行改革,更释放了人民币的升值压力,应该说是对如何更好地运用外汇储备的一种积极探索。但在充分肯定其正面效应的同时,对注资可能引发的负面效应进行深层次探讨也显得十分必要。
外汇储备注资商业银行的背景分析
从我国银行业的现状看,由于有国家信用的强力支撑,中国的银行体系最需要担心的不是发生类似东南亚金融危机中所出现的银行业倒闭风潮,而是出现类似日本的脆弱性金融体系带来的巨大金融风险。吸取日本金融体系的教训,面对我国国有商业银行的制度缺陷,要对我国金融体制特别是对银行业进行彻底改制,资本充足率过低、资本金严重不足成为最大障碍,于是,在1998年补充2700亿元资本金、1999年剥离不良资产1.4万亿元之后,“注资”便再次成为对国有银行进行改制的出路。而从操作层面讲,国有银行的注资渠道一般包括银行自我积累、发行次级债券、中央财政注资、引入外资和民间资本,部分亚洲国家也曾经尝试动用储备注资来救助国有银行。
反观我国此次动用外汇储备注资国有商业银行的方案,其方法是将国家资本和权益全部冲...
今年初,国务院决定将450亿美元的外汇储备注资中国银行和中国建设银行以支持其实施股份制改造。此举不仅有助于国有商业银行改革,更释放了人民币的升值压力,应该说是对如何更好地运用外汇储备的一种积极探索。但在充分肯定其正面效应的同时,对注资可能引发的负面效应进行深层次探讨也显得十分必要。
外汇储备注资商业银行的背景分析
从我国银行业的现状看,由于有国家信用的强力支撑,中国的银行体系最需要担心的不是发生类似东南亚金融危机中所出现的银行业倒闭风潮,而是出现类似日本的脆弱性金融体系带来的巨大金融风险。吸取日本金融体系的教训,面对我国国有商业银行的制度缺陷,要对我国金融体制特别是对银行业进行彻底改制,资本充足率过低、资本金严重不足成为最大障碍,于是,在1998年补充2700亿元资本金、1999年剥离不良资产1.4万亿元之后,“注资”便再次成为对国有银行进行改制的出路。而从操作层面讲,国有银行的注资渠道一般包括银行自我积累、发行次级债券、中央财政注资、引入外资和民间资本,部分亚洲国家也曾经尝试动用储备注资来救助国有银行。
反观我国此次动用外汇储备注资国有商业银行的方案,其方法是将国家资本和权益全部冲抵存量的部分不良资产,然后注入外汇储备充实银行资本,这种改革同我国目前实行的国有企业资本保全原则有明显的差别,其实,注资后的银行除提高资产质量外并无其他变化,但这种改革仍有其深刻的背景。
第一,银行自我积累的潜力不足。从目前我国国有银行的现状分析,仅靠银行自我积累实现注资是不现实的。一方面,对WTO的承诺使我国银行业的发展时限越来越紧迫,而自我积累却需要一个较长的过程;另一方面,我国国有银行目前面临的主要困难是资本金不足、不良资产居高不下和内部监管机制不健全等,加之目前银行已经面临空前的竞争局面,传统业务的盈利空间日渐缩小,在这些问题没有彻底解决之前,不可能有较高的盈利水平,自我积累也就无从谈起。事实上,从银行冲销的坏账和盈利状况看,国有银行每年依靠自我积累消化历史包袱确属不易。
第二,次级债券不能解决核心资本问题。从理论上看,发行次级债券只能解决银行的附属资本金问题,不能解决核心资本问题,而巴塞尔协议要求商业银行最低资本充足率不低于8%,其中核心资本充足率不低于4%。此外,现代公司制还要求稳定的资本结构应具备较高的股本而不是债务。
第三,中央财政注资尚存在较大缺口。从目前中央政府的财税收入情况看,即使未来3至5年财政收入维持在10%的增长水平,每年的财政收入增量也仅为2000多亿元,考虑到社会保障制度的建立、西部开发、振兴东北和公共财政转型等支出因素,中央财政很难为国有银行改制提供所需的注入资金。据测算,若在未来4至5年内将国有银行改制上市,上市前国有银行必须每年获得3000亿元左右的额外注资,才有可能将国有银行的资本充足率补充到8%,并将不良资产压缩至12%-15%的水平。因此,靠中央财政解决国有银行的注资问题尚存在较大缺口。
第四,引进外资和民间资本的条件尚不成熟。引进外资和民间资本是与商业银行产权制度的改革密不可分的,在没有明晰、可行、稳妥、周全的方案之前,要实施是不现实的。就大规模引入外资而言,更多的应是在国有银行改制上市之后。至于民间资本,更多的是注入到股份制银行、城市商业银行和农信社的改制中,目前尚未大规模介入到国有银行改制中。
揣测,有关部门设计的改革方案或许是在借鉴新加坡、日本等曾经动用外汇储备支持国有银行体制改革经验的基础上,考虑到我国外汇储备较多且增长较快、管理成本过大等现状,在权衡之后所做的选择。
外汇储备注资商业银行的制度与法律障碍
从理论上讲,一个国家的外汇储备是指本国政府为维持国际收支中对外支付、维持本币汇率稳定以及为应付紧急事件而持有的外币及以外币表示的国际上普遍接受的资产。外汇储备的主要功能有两个:一是保证国际支付,二是维护金融整体稳定,而非用来解决一般的资金筹措问题和局部的金融风险问题。据此来看,把一部分外汇储备直接注资国有商业银行不符合外汇储备的功能和基本目标,在具体运作中也存在一些制度与法律障碍:
第一,我国外汇储备是由政府发行相应的货币而形成的资产,货币发行是政府的负债,而在形成负债时也相应增加了资产,也就是说这种资产不是净资产,不能作为资本运用。
第二,依照中国外汇储备经营管理制度的有关原则,动用外汇储备首先应该强调安全性和流动性,其次才是盈利性,这就决定了中国的外汇储备应投资于国际市场上信用等级较高的债券,而不应用来充实企业的资本金。
第三,新巴塞尔协议的一个重点就是要动态地充实资本金,这是控制银行体系风险的关键。目前,我国国有商业银行缺乏资本金的动态补充,此次动用外汇储备补充国有银行资本金,并不能满足国有银行对资本的动态需求。
第四,《中国人民银行法》第14条规定,人民银行工作人员不得在任何金融机构、企业、基金会兼职。而从汇金公司的组织结构看,其法人、董事会和监事会主要为人民银行及其直属机构外汇管理局的高层人员,这不仅造成了人民银行事实上的越权监管,而且直接违背了有关法律。
外汇储备注资商业银行后值得思考的几个问题
(一)增加基础货币投放与诱发通货膨胀
中国的外汇储备是中央银行使用基础货币购买而形成的,即央行向银行间外汇市场收购外汇时已经投放了相应数量的基础货币,这就决定了外汇储备不同于国家财政收支的盈余。本次注资中行、建行450亿美元外汇储备,虽然国务院规定不能兑换成人民币,但从理论上说,商业银行追逐利润的本性不能让所注资本闲置浪费,它必然要通过发放外币贷款或运用一些金融工具来实现增值,在我国目前人民币还没有实现自由兑换的前提下,外汇贷款除非用于进口,若在国内使用,会形成结汇后的基础货币投放。因此,从本质上说,这次动用国家外汇储备注资450亿美元相当于投放出3700多亿元人民币的基础货币,若再考虑货币乘数,等于创造了上万亿元流通中的人民币,应该看到,这上万亿元资金并非是经济发展所需增加的交易媒介,它实际上已经脱离了商品基础,对中国经济发展及币值的稳定可能是一个潜在的威胁。资本金的补充注入严格说来属于国家财政支出项目,用货币投放的方式解决注资问题,实质上是财政赤字货币化,相当于增加财政性货币发行。在开放经济条件下,财政赤字货币化导致的宏观金融风险在于引发恶性通货膨胀,如果再考虑到目前经济形势总体已经开始发热、结构性通货膨胀开始显现、2003年货币供应量增速过快等因素,以现行解决银行问题的思路和方案去做,势必导致人民币贬值与诱发通货膨胀。
(二)弱化人民银行控制货币的能力
尽管外汇储备是国家的储备,国家有权动用这部分财富来弥补国有商业银行的亏空,但此举难免对人民银行的独立性和可信度产生负面影响。国际货币基金组织(IMF)认为,基础货币和外汇储备的管理应该有一个规则,央行不管是动用外汇还是本币来填财务亏空,都是广义的财政赤字货币化的表现,意味着央行一定程度上丧失控制货币的能力,市场也将失去对央行控制货币能力的信任,会在一定程度上损害中央银行的独立性和控制货币的能力。另外,此次外汇储备划拨后,在人民银行的资产负债表上,原来450亿美元的外汇储备就转为对中国汇金投资有限责任公司的股份,即人民银行实际上通过汇金公司间接持有对中行和建行的股份,此举被认为是人民银行为了绕开不能持有商业银行股份的法律障碍而采取的迂回策略,这不仅直接影响人民银行实现其货币政策的独立性与公正性,还将在很大程度上影响人民银行作为政府职能部门的可信度。
(三)引发公共资源不合理配置问题
外汇储备属国家公共战略资源,在建立社会主义市场经济体制框架下,政府对资源配置应考虑公平合理问题。在四大国有商业银行中,建行和中行在利润、管理和竞争力等方面均优于工行和农行,呆坏账比率也相对较低,此次注资无疑将使行业天平进一步倾斜,并将对国内银行业的市场结构和竞争格局产生深刻影响。同时,除四大国有银行外,我国还有180多家中央直属国有企业,按照同样的逻辑,各行各业都有充分的理由申请动用国家外汇储备来注资。另外,在目前以国有经济为主体,以民营经济、外资经济、混合股份制经济为补充的经济体制下,用国家外汇储备仅仅支持国有经济,是不是存在公用资源应用于特殊利益群体的问题?因此,国家外汇储备这种公共资源如何在不同的经济利益体中进行公平、合理的利用,是值得关注的一个问题。
(四)影响外汇市场与信贷市场的稳定性
动用外汇储备注资国有商业银行,在我国是一个创新,必将对金融市场特别是外汇市场与汇率市场的稳定性产生重要影响。外汇储备注资国有银行之后,即使国有银行不将这些注入的外汇结汇,也有可能加大外汇贷款投放。如果企业将外汇贷款结汇获取人民币资金,使注入的外汇储备转而回到外汇市场,就会形成二次结汇并对外汇市场造成冲击,进而引起汇率市场的不合理波动。另外,在国内信贷市场上,规模高达3700多亿元人民币的资本金注资将会大幅提高建行和中行的信贷扩张能力,而由于建行和中行占有中国银行市场较大的份额,其信贷行为的变化又会直接导致整个信贷供应量的波动,直至引起新一轮的信贷扩张冲动。
(五)带来新的治理结构有效性问题
外汇储备是货币当局的资产项目,而资本金则是商业银行机构资产负债表上的资本权益项目,从政府部门转变到了金融企业部门,很可能造成新的政企不分和公司治理结构问题。而且,出资人汇金公司一家携两家国有商业银行,将不利于促进商业银行间的竞争,不利于商业银行治理结构的完善。此外,作为出资人,汇金公司的权利、义务并无《国有资产监督管理条例》之类的法律明文规定,亦将带来许多不确定性。仅从执行的角度看,汇金公司的权力范围就明显小于国资委的权力范围,因为国资委对于国有企业董事会和高层管理团队的任命有决定性影响,而国有商业银行领导班子仍然由中央决定。从目前来看,汇金公司的职能类似于新加坡动用储备进行投资的国家投资公司,但实际上新加坡的国家投资公司的投资效率较低,并不值得仿效和学习。可见,注资将带来新的治理结构有效性问题。
(六)导致有关职能部门的越位监管
此次国有商业银行改革的重要背景,无疑是450亿美元国家外汇储备的注资以及财政部允许两家银行3000多亿元人民币的所有者权益全部用于冲销不良资产损失,在这一进一出的过程中,出资人的身份似乎由财政部易位为汇金公司,这势必引发人民银行与外管局的越位监管与国有金融资产的管理混乱。首先,从职能定位的角度分析,在财政部、人民银行、外汇管理局中,仅有财政部可代表国家拥有国有商业银行的股权,法律规定人民银行与外汇管理局的基本职能是独立制定与执行国家货币政策与外汇管理政策,而不能拥有对金融企业的所有权,因此,由财政部、人民银行、外汇管理局组成的汇金公司董事会掌管中行与建行的国有资产,必将导致人民银行与外管局的越位监管。另外,从当前国有资产管理体制看,国务院已明确由财政部代表国家行使国有金融企业资产管理的职能,而汇金公司成立后,却给外界造成了中行和建行由汇金公司管理、工行和农行由财政部管理的分割局面,这种分割局面不但会造成国有金融资产管理体制的不协调甚至混乱,而且会导致投资主体缺位与监管主体模糊等一系列问题。
责任编辑 闵超
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