20世纪80年代英国的电力体制改革一度引发了全球的电力工业改革，使自然垄断行业成为各国政府改革关注的焦点。2002年3月，我国《电力体制改革方案》开始实施，改革前景十分看好，但电力财务与会计研究却还是一个被忽视的领域。作者根据调研资料分析了英国电力行业的财务报告，觉得其中有些值得我们思考和借鉴。

一、英国电力企业财务报告的主要内容

改革以前，英国地方电力局的财务报告是提交给国家能源部的，改革后成立了电力管制办公室，履行规制者（regulator）职能，电力企业除按照财务公开的法律要求外，还必须根据电力管制办公室的要求履行其它的信息披露义务。英国电力企业应提供的财务信息包括：

（一）法定性财务报告（statutory accounts）

在英国，法律规范详细规定了法定性财务报告的内容，具体由强制性披露信息和自愿性披露信息组成。

1、强制性披露（compulsory disclosure）财务信息

英国电力企业强制性披露财务报告包括损益者、资产负债表和资金来源与运用表（后来为现金流量表所替代）。另外，为弥补会计报表的不足，还要求在附录中披露详细的分部信息，具体包括经营业绩与财务目标比较报表；二是损益表收入与支出的分析数据，包括销售数量、销售收入和详细的总成本和单位成本等等；三是固定资产分析，包括发电资产、配电资产、未使用土地及建筑物等等。

2、自愿性披露（voluntary disclosure）财务信息

英国的电力局和电力公司提供了不同数量和种类的自愿披露信息，主要有四大类：一是与成本相关的项目，如单位增值营运成本；二是与市场相关的项目，如股票市价；三是与系统相关的项目，如年负载率、平均停机时间；四是与消费者相关的项目，如消费者抱怨等指标。披露通常采用数据披露和图表披露两种形式。

（二）规制性财务报告（regulatory accounts）

除了公司法要求的报表外，公共电力供应许可证条款还要求地方电力公司向电力管制办公室提交一套“规制报表”，以满足公众的要求。这些报表必须以现值会计为基础，包括资产负债表和损益表，每个独立的发、输、配、供电被规制企业都要单独编制。电力管制办公室有权根据电力法要求地方电力公司提供其它信息，还可选择将一些不公开的信息公开化。

值得注意的是，在民营化改革前，英国电力局的报告和会计文件属于公共范围，根据公共领域财务报告的要求，必须在电力局和其消费者之间提供重要的交流渠道。

二、英国电力改革过程中企业财务报告的变化

1988年2月以来，英国政府先后颁发了“电力民营化”白皮书和“电力法案”，并修订了电力法，相应设立了“电力管制办公室”以取代电力委员会，中央电力局被分解为“国家电力公司”和“电能公司”，只有核电仍保留在公共领域。1989年4月1日改组12个地方电力局，成立12个“地方电力公司”作为公共有限公司公开上市。改革后，地方电力公司之间以及地方电力公司与发电厂之间的内部协调关系转变为商业竞争关系，这些变化导致了财务报告信息披露的变化。

（一）会计信息披露的改变

1、强制性信息披露方式改变

在1988年和1989年，地方电力公司的财务报表都披露了前面提到的所有强制性信息，但由于改革后一些诸如电力采购单位成本、电力输送单位成本以及消费者服务单位成本等用来评价地方电力公司相对业绩的项目不再是强制性的，竞争带来的压力使一些电力公司隐瞒这些信息。1990年，地方电力公司首次根据《公司法》的要求单独编制报告，虽然除南部电力外的所有电力公司都继续提供了详细的成本统计分析，但几乎全部的地方电力公司都未将其反映在主要报告和财务报表中，而是发布在一个单独的统计小册子中。到1991年，所有的详细成本统计分析都没有了。

2、自愿性信息大大减少

改革前，由于电力委员会每年发布一个年度“电力补充统计”，因此每个电力局即使其表现出来的业绩较差也没有隐瞒统计数据的动机，在1988年的报表中一些电力局还提供了自身业绩与行业平均水平的比较数据。但改革后，自愿披露的信息数量在不同电力公司之间有了很大不同。在1991和1992年的报表中，业绩指标的披露急剧下降，南威尔士和中东电力的业绩指标披露甚至为零。同时，信息披露的方法也改变了：单独的统计分析表完全没有了，这些信息都分散在报告的叙述性部分，通常在年度回顾中。1991和1992年报表中出现了新的自愿披露信息类型，增加的信息一类是对电力管制办公室为各地方电力公司制定的业绩标准做出的反应，如在24小时内恢复供电的能力和对电压抱怨的回应等；另一类是反映价格规制影响的信息。

改革后电力公司披露的信息数量大大减少而且披露方式不规范，甚至同一家公司在不同时期的会计信息披露都不一致，这使地方电力公司间的比较变得困难。

（二）会计政策的变化

1、现值成本与历史成本

英国政府对地方电力局控制的主要措施是计算现值成本基础的目标报酬率，因此在80年代，地方电力局无论规模大小都统一采用现值成本来编制主要会计报表，但在民营化过程中，历史成本的信息数量增加了。1988年所有电力局都提供采用历史成本编制的损益表和资产负债表，1989和1990年有了一整套以历史成本为基础的会计报表，但现值成本仍占重要地位。1991年的会计报表是完全民营化后的第一年报表，会计信息有了进一步转变，历史成本已占主导地位。当然，所有电力公司都提供了两种基础的完全会计报表，不同的是重点发生了改变。到1992年情况彻底转变，不再有电力公司以现值成本编制报表或同时平行反映历史成本与现实成本的信息。而且，一些地方电力公司披露的现值成本会计信息的数量大大减少，隐瞒的主要指标有现值成本销售利润率、每股收益和报酬率。

这种现象可以用“积极会计理论”（positive accounting theory）进行解释，即各个地方电力公司管理者都尽可能地采取有利于自身利益的会计政策。现值成本与历史成本相比，前者对业绩影响大，主要在于折旧调整。既然如此，一些董事长当然会强调历史成本法下的业绩而隐瞒现值成本的信息。

2、固定资产会计政策

如上所述，在向股东报告时，地方电力公司更加关注历史成本为基础的经营业绩，这也是遵循公共企业的标准会计实务。但是，地方电力公司还需要向电力管制办公室提交一套以现值会计为基础的“规制报表”，规制报表中提供的信息在一定程度上影响规制程序。电力体制改革的特点之一是政府对电力行业的规制从传统的报酬率规制转向激励性规制，RPI-x价格上限（price capping）规制是英国自然垄断企业民营化改革中使用最广泛且最具影响力的一种激励性规制。从一个较长时期来看，在规制者与被规制企业进行下一轮价格谈判时，一个重要的影响因素还是报酬率，通常是采用规制报表中基于现值成本的报酬率数据。

电力供应行业属于资本密集型行业，固定资产的会计处理对利润、净资产乃至报酬率具有重大影响。70年代，英国电力局总资产的90%都是按25年到40年的折旧年限计提折旧的。在1981年的报表中，一个由会计师和工程师联合组成的委员会对资产使用年限进行了复核。考虑到经济和社会因素，虽然资产的实物使用年限估计为55到60年，最终还是选择了一个较低的40年作为平均年限。因此，1981年确定的固定资产折旧模式是前20年按3%计提折旧、后20年按2%计提折旧。

根据这一折旧模式，电力公司固定资产年折旧率应该在2%到3%之间，平均应该为2.5%左右。但观察1988年到1992年的现值成本折旧率，发现有5家电力公司的折旧率低于2%。事实说明，这一折旧政策的改变导致固定资产在剩余可使用年限中所提折旧偏低，这些折旧问题对现值成本报表的影响比对历史成本报表的影响大得多，并进一步影响到报酬率，当然影响到价格上限规制方案的实施效果。

3、利润流的时间性

改革前，英国政府对电力行业实行传统的报酬率规制，80年代后期电力局的主要任务就是实现政府规定的报酬率，当时这些指标都得到实现甚至超过。但到了1990年，也就是民营化前的最后一年，只有约克郡一家电力公司实现了这一目标。电力公司对未能实现目标报酬率的解释是天气状况异常致使燃料成本增加和为重构民营化后的经营环境致使成本增加。但事实是，电力公司感受到民营化前从一个低起点确认业绩对己有利，于是产生了将当前年度利润转移到未来的动机。这种类似“洗大澡”的行为使用的会计方法主要包括非常项目、计提准备或改变折旧政策，这在地方电力公司的报表中可以找到有力的证据。

三、几点启示

（一）电力以及其它自然垄断行业解决内部低效的问题是改革的根本动因，英国的实际情况说明，改革过程中利益相关者的改变会导致财务报告发生变化。电力行业改革使政企之间高度合一的关系转变为规制者与被规制企业的关系，企业主要利益相关者从政府转变为规制者和股东，为迎合利益相关者的偏好，企业会运用积极会计理论，选择对自身利益有利的会计政策和方法，自然垄断行业在改制过程中可能出现的会计信息流失以及“洗大澡”的行为是值得关注的一个现象。

（二）改变传统的报酬率规制实行激励性规制是对自然垄断行业进行规制改革的普遍措施，财务会计规制是激励性规制的一种手段。各自然垄断行业具有的特殊的技术经济特征和行业特色决定了自然垄断行业财务与会计应具有特殊性。明确财务会计规制在电力行业规制改革中的地位和重要性，创新财务会计规制方式具有重要的理论和实践意义。

（三）财务报告是规制者评价被规制企业、制定规制政策的重要依据，规制者与被规制企业由于所处的位置不同和利益不同导致两者之间信息不对称，这将直接影响规制改革的效果，甚至会导致“规制失灵”（regulatory failure）。英国电力行业实行提供法定性和规制性两套财务报告的制度，民营化前后财务报告与使用者之间都保持较好的交流渠道，这是加强对电力行业监管的一种有效措施，也为电力行业财务会计研究提供了基础，值得我国借鉴。

（四）我国电力财务与会计的改革应从财务报告披露的改革着手，在提供充分的财务信息的基础上，创新财务评价体系，完善财务激励与约束机制，真正发挥财务会计的规制作用。财务报告披露的改革可从两个方面进行：一是改进披露内容。目前我国电力企业的财务报告与一般上市公司基本一样，仅披露了经营业绩相关信息，信息含量十分有限，看不出行业特色。电力行业改革后，企业经营环境发生变化，企业之间的竞争加剧，而且以前由政府承担的环境及社会责任将由企业自己承担，这使企业目标发生改变，从改革前的单一目标，即完成政府规定的业绩指标，转变为改革后的双重目标，即利润目标和社会目标。因此，我国电力企业财务报告应包括经营会计信息、环境会计信息、社会责任会计信息和风险及可靠性会计信息。二是改革披露方式。应制定和完善相关政策与法规，建立信息披露形式多样化制度，引导和鼓励企业提供更多的信息以满足利益相关者和行业改革的需求，这需要多个部门如财政部与电力监管委员会等自然垄断规制机构的共同合作才能完成。

责任编辑 张玉伟