摘要:
为了适应国有企业建立现代企业制度的需要,加强企业国有资本与财务管理,今年4月28日,财政部印发了《企业国有资本与财务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。《暂行办法》以“持有国有资本的非金融企业”为规范对象,从政府出资人的角度,根据财政职责,构建了以资本为纽带,以国有资本投入、营运、收益、考评、责任为主线的企业国有资本与财务管理框架体系。《暂行办法》这样的安排的确有利于国有企业建立现代企业制度,那么具体而言,《暂行办法》是如何达到这一目的的?《暂行办法》和以前国有经济管理方式相比究竟有什么本质的不同?笔者认为,《暂行办法》主要有以下三个突破,也正是这三个突破使得国有企业能够摆脱“产权模糊”、“经营者激励约束不足”、“内部人控制现象严重”等一系列问题,从而真正建立起现代企业制度。
一、从实物形态资产管理到价值属性资本管理的突破
在计划经济体制下,政府财政部门在宏观上类似于一个企业的财务部门,其对国有企业的管理主要是财务管理,而且,这种财务管理是通过制定和实施一系列的财务制度,并伴随相关部门组织的实物调拨得以贯彻,因而是一种纯粹的以财务和制度管理体现的实物形态的资产管理。过分...
为了适应国有企业建立现代企业制度的需要,加强企业国有资本与财务管理,今年4月28日,财政部印发了《企业国有资本与财务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。《暂行办法》以“持有国有资本的非金融企业”为规范对象,从政府出资人的角度,根据财政职责,构建了以资本为纽带,以国有资本投入、营运、收益、考评、责任为主线的企业国有资本与财务管理框架体系。《暂行办法》这样的安排的确有利于国有企业建立现代企业制度,那么具体而言,《暂行办法》是如何达到这一目的的?《暂行办法》和以前国有经济管理方式相比究竟有什么本质的不同?笔者认为,《暂行办法》主要有以下三个突破,也正是这三个突破使得国有企业能够摆脱“产权模糊”、“经营者激励约束不足”、“内部人控制现象严重”等一系列问题,从而真正建立起现代企业制度。
一、从实物形态资产管理到价值属性资本管理的突破
在计划经济体制下,政府财政部门在宏观上类似于一个企业的财务部门,其对国有企业的管理主要是财务管理,而且,这种财务管理是通过制定和实施一系列的财务制度,并伴随相关部门组织的实物调拨得以贯彻,因而是一种纯粹的以财务和制度管理体现的实物形态的资产管理。过分注重实物形态的资产管理,难免会使相当一部分国有资本被“套牢”在特定的实物资产状态上,国有资本不但没有增值,反而在高成本、低效益中不断折损。另外,与实物形态资产管理相伴而生的是,政企不分成为不可避免的内生现象。这样做,既不利于国有资本的保值增值,也不利于国企现代企业制度的建立。
同样,在改革开放过程中设立的国有资产管理部门,亦试图强调对国有企业的资产管理,但由于没有区分“资产”和“资本”概念,这种国有资产的管理一直摇摆在对企业的资产管理、产权管理甚至对国有企业及其经营者的管理之间,因而仍然未能摆脱实物形态资产管理的局限性。
这次出台的《暂行办法》首次提出和明确了“国有资本管理”的概念。这是管理思路的重大转变,即从以前的注重实物形态的资产管理转变为注重价值属性的资本管理,而这正是国有企业摆脱政府的行政干预,建立现代企业制度的关键。对国有资本而非对国有资产或国有企业进行管理,划清了财政部门与企业的职责权限,意味着在政府职能相关的政策性领域外,主要职责是管制度、管资本、管分配、管监督和提供指导服务。这样,国有资本可以在不断让渡、不断交易的流动过程中保值增值。一方面,使国有企业能够迅速地从因产品老化、规模不经济或要素组合方式不合理而不断折损的状态中解脱出来,投身到真正有盈利的行业;另一方面,使企业产权结构有可能按照现代企业制度的要求逐步走向多元化。
二、政府角色从“社会管理者”到“出资人”的突破
与管理载体转变相对应,政府也将完成从“社会管理者”到“出资人”的角色转变。以往,财政部门作为政府的职能部门通过审批企业的决算、产权变动、资产评估等,对国有企业实施管理,其管理的对象是国有企业。这就引发两个问题:一是模糊了国有企业政策性经营业务和盈利性业务的边界,难以分清国有企业的经营责任;二是容易忽视非国有企业的国有资本管理。进而造成国有企业的效率低下和国有资产的流失。与此同时,财政部门所谓政府职能部门的角色,在其管理过程中常常混淆政府的社会管理职能和出资者管理职能,并且往往以政府的角色替代出资人的管理,如在审批企业决算中,主要看企业实现利润的多少,应交财政多少,已交财政多少,欠交财政多少;而对国有资本的增减变动、企业对外投资与合并分立、企业负债与贷款、利润分配与国有资本收益等出资人关心的问题重视不够。
这种出资者角色的错位,对国有企业造成了相当大的影响,它在某种程度上导致了国有企业“产权主体虚置”、“产权模糊”,并直接派生出“内部人控制”现象。政府以社会管理者而非真正的出资人的特殊身份管理国有企业,使其不能顺利地通过行使退出权(如宣布企业破产)保证资产的保值增值。因为,作为社会管理者,政府承担着保持社会稳定的责任,受这一责任影响,其在决定是否继续对某一企业投资时,所要考虑的远不止能否使资产保值与增值,还要考虑充分就业等社会目标因素。这就使政府在运用退出权保护资产价值时的潜在成本往往很高,因而对企业的低效率行为及资产流失现象往往“急莫能助”。这种做法易给“内部人”以可趁之机,方便了他们利用不对称的信息侵占国有资产。
《暂行办法》从政府出资人的角度,构建了以资本为纽带,以国有资本投入、营运、收益、考评、责任为主线的国有资本管理系统。它对政府作为社会管理者对所有企业行为的法律规范和作为出资人对国有资本的管理作了严格区分。政府作为社会管理者主要通过“税法”、“会计法”等法律来规范所有企业的行为;而政府作为出资人对国有资本的管理则主要依据《暂行办法》,界定企业所有者与经营者之间的责权利关系,一方面维护出资人的国有资本权益,另一方面确保企业的经营自主权。财政部门作为出资人管理的一个职能部门,其主要职责被严格限定在管制度规范制定、管资本增减变动、管利润分配制度与国有资本收益、管国有资本营运监督和指导等出资人理应关注的方面。且管理方式也从直接的审批制度演变为间接的监督评价制度,符合市场经济的发展需要,有利于实现国有资本的保值增值和国有经济的健康发展。
三、对国有企业经营者的激励实现了从“工资+奖金”式的短期激励到股票期权式的长期激励的突破
在1996年《财富》杂志评出的全球500家大工业企业中,有89%的公司对其高级管理人员采取股票期权激励办法。相比之下,我国企业经营者薪酬结构单一,大部分实行以工资、奖金为主的传统薪酬制,只有一小部分企业经营者拥有公司微不足道的股权。这种薪酬制度,使体制内平均主义分配格局没有被完全打破。经营者不能凭借其管理这种生产要素参加企业利润的分配,他们的努力只与现时的工资水平挂钩。这一方面造成国有企业的优秀管理人才严重流失,另一方面经营者为了防止自己努力的成果外溢,就会倾向于在现期多发奖金少积累,最终妨碍企业的长远发展。另外,“工资+奖金”式的激励机制,也与如今人力资本已占据决定意义的知识经济时代格格不入。
《暂行办法》规定企业高级管理人员经批准可以实行年薪制、股票期权等分配制度,并可以财务考核与评价结果作为确定年薪制的基本依据,既给经营者明确了目标,又给出资者为经营者兑现奖励提供了操作依据。这样的薪酬制度,更有利于企业的经营者和其他专业人才取得合理的报酬,同时也有利于内生出一套经营者自我激励监督的机制,节约外部的监管成本。从长期看,实行股票期权使得经营者的收入与企业的长期利益建立起正相关的函数关系,使他们自觉地从资本价值最大化的角度经营企业。
责任编辑 周文荣