时间:2020-05-25 作者:刘玉廷
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摘要:
2001年6月27日,财政部以财会〔2001〕41号文件发布了《内部会计控制规范——基本规范(试行)》和《内部会计控制规范——货币资金(试行)》。两个规范作为《会计法》的配套措施,是解决当前一些单位内部管理松弛、控制弱化的重要举措,也适应了我国加入WTO的客观要求。这两个规范的发布实施,对于深入贯彻《会计法》,强化内部会计监督,整顿和规范社会主义市场经济秩序,必将发挥十分重要的促进作用。
一、发布和实施《内部会计控制规范》的主要背景
1、《内部会计控制规范》作为《会计法》的配套规章,是进一步贯彻实施《会计法》的重要举措。新《会计法》第27条规定,“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。”并规定了相关的法律要求。单位内部会计监督与内部会计控制虽不完全等同,但是,这些职责明确、相互分离、相互制约、相互监督的法律要求,也充分体现了内部会计控制的本质。因此,新《会计法》是财政部制定并发布《内部会计控制规范》的基本法律依据,内部会计控制规范是新修订的《会计法》的配套规章,对于进一步贯彻实施《会计法》、强化单位内部会计监督具有重要的现实意义。
2、《内部会计控制规范》是针对当前一些单位内部管...
2001年6月27日,财政部以财会〔2001〕41号文件发布了《内部会计控制规范——基本规范(试行)》和《内部会计控制规范——货币资金(试行)》。两个规范作为《会计法》的配套措施,是解决当前一些单位内部管理松弛、控制弱化的重要举措,也适应了我国加入WTO的客观要求。这两个规范的发布实施,对于深入贯彻《会计法》,强化内部会计监督,整顿和规范社会主义市场经济秩序,必将发挥十分重要的促进作用。
一、发布和实施《内部会计控制规范》的主要背景
1、《内部会计控制规范》作为《会计法》的配套规章,是进一步贯彻实施《会计法》的重要举措。新《会计法》第27条规定,“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。”并规定了相关的法律要求。单位内部会计监督与内部会计控制虽不完全等同,但是,这些职责明确、相互分离、相互制约、相互监督的法律要求,也充分体现了内部会计控制的本质。因此,新《会计法》是财政部制定并发布《内部会计控制规范》的基本法律依据,内部会计控制规范是新修订的《会计法》的配套规章,对于进一步贯彻实施《会计法》、强化单位内部会计监督具有重要的现实意义。
2、《内部会计控制规范》是针对当前一些单位内部管理松弛、控制弱化的问题所作出的规定。它要求加强单位内部会计及与会计相关的控制,形成完善的内部牵制和监督制约机制,以堵塞漏洞、消除隐患,保护财产安全,防止舞弊行为,确保经济活动的健康发展。在经济高速发展,特别是在新旧体制转换的过程中,由于经济环境趋于复杂,出现了一些新型的经济犯罪案例。有些案例的产生,主要是由于单位缺乏最基本的内部会计控制,将支付款项所需的全部印章及相关票据交由一人保管所致。因此,在新的形势下,必须高度重视单位内部会计控制建设问题,强化对单位内部涉及会计工作的各项经济业务及相关岗位的控制,严格约束各单位内部涉及会计工作的所有人员,保证单位内部涉及会计工作的机构、岗位的合理设置及其职责权限的合理划分,真正做到不相容职务相互分离、相互制约、相互监督。
3、重视和强化单位内部控制建设是市场经济国家的通行做法。20世纪初至今,内部控制在国际上有了很大的发展,从理论到实务内容不断丰富。早期的有关内部控制的文献将内部控制定义为“为了保护公司现金和其他资产的安全、检查账簿记录准确性而在公司内部采用的各种手段和方法。”20世纪40年代以后,随着市场竞争的加剧,对企业内部管理水平的要求不断提高,促使内部控制扩大到企业内部各个领域。1949年美国注册会计师协会将内部控制定义为“企业为了保证财产的安全完整,检查会计资料的准确性和可靠性,提高企业的经营效率以及促进企业贯彻既定的经营方针,所设计的总体规划及所采用的与总体规划相适应的一切方法和措施。”20世纪90年代,由美国会计学会(AAA)、美国注册会计师协会(AICPA)、财务经理协会(FEI)等多个职业团体参与的发起组织委员会(COSO),对内部控制作了如下描述:内部控制是由企业董事会、经理阶层和其他员工实施的,为营运的效率效果、财务报告的可靠性、相关法令的遵循性等目标的实现而提供合理保证的过程。
国际上,内部控制的发展除了反映企业内部管理的要求外,政府的推动也是重要因素。在美国,从20世纪70年代到80年代,政府通过一系列措施推动内部控制的实施。1977年,美国国会制定了《反国外行贿法案》(FCPA),该法规定每个企业应当建立内部控制制度。80年代一些舞弊性财务报告和企业“突发”破产事件导致了对上市公司内部控制恰当性的关注,以及Treadway委员会(即反对虚假财务报告委员会)的成立。这个委员会的工作目标之一是增加内部控制标准和指南。
我国政府有关部门从20世纪90年代起开始重视并努力推动企业内部控制的建设。中国人民银行、中国证监会等先后发布过部门或系统的有关内部控制的行政规定。1999年新修订的《会计法》从法律的角度对内部控制作出了规定。
二、制定《内部会计控制规范》的总体思路
财政部此次制定并发布的《内部会计控制规范》,是以《会计法》为依据、以会计核算和会计监督为中心、以会计及相关工作中最薄弱的环节为重点,研究制定操作性强、便于监督检查、既借鉴国际惯例又符合我国实际的内部会计控制规范体系。总体思路是:
1、《内部会计控制规范》作为新《会计法》的重要配套规章,属于国家统一会计制度的范畴,由财政部制定并发布。各单位应当根据国家有关法律法规和财政部制定的《内部会计控制规范》,结合部门或系统有关内部会计控制的规定,建立适合本单位业务特点和管理要求的内部会计控制制度,并组织实施。
2、《内部会计控制规范》采取分批分步制定实施的方式,即针对当前会计及相关工作中最为薄弱的环节,先制定最迫切需要的《内部会计控制规范》,如货币资金、工程项目、采购与付款、销售与收款等环节的控制,成熟一个发布一个,在此基础上,经过几年的努力,逐步建立起与我国经济发展相适应、满足不同单位经营管理需求的内部会计控制规范体系。
三、《内部会计控制规范》的形成过程
财政部此次制定并发布的两个规范,在一年半的时间内,经过了调查研究、起草初稿、征求意见、定稿发布四个阶段。
1、调查研究阶段。2000年年初,财政部会计司组成了内部控制研究小组,就内部控制规范的指导思想、总体思路等问题进行研究。4月份,财政部会计司以财会函字〔2000〕18号印发了《关于研究制定单位内部会计控制制度的总体思路(讨论稿)》和《关于加强货币资金会计控制的暂行规定(讨论稿)》,并向社会征求意见。11月份,财政部会计司在南京召开了企业内部控制高级研讨会。2001年1月,财政部会计司和中国会计学会考察团赴英国和法国,考察了一些单位公司治理与内部控制问题。2月份,财政部会计司内部控制研究小组对邯郸钢铁厂等单位的内部控制问题进行了实地调研,为起草《内部会计控制规范》奠定了比较扎实的基础。
2、起草初稿阶段。2001年2月份,内部会计控制研究小组重新起草了《内部会计控制基本规范(征求意见稿)》和《加强货币资金会计控制的若干规定(征求意见稿)》,以财会便〔2001〕4号文件印发,再次向社会各界广泛征求意见。
3、征求意见阶段。两个征求意见稿发出后,财政部会计司收到各地近200份提出修改意见的书面材料,这些来自企业、事业单位、金融机构和行政单位等各方面的意见和建议,对进一步修改两个规范起到了重要的参考作用。
4、定稿发布阶段。2001年6月,财政部会计司根据社会各界的反馈意见,对两个征求意见稿进行了修改,并定位为以内部会计控制为主体,同时兼顾与会计相关的控制,最终形成了《内部会计控制规范——基本规范(试行)》(以下简称“基本规范”)和《内部会计控制规范——货币资金(试行)》(以下简称“货币资金规范”)。2001年6月22日,财政部以财会〔2001〕41号文件正式发布。
四、《内部会计控制规范》的主要内容
1、关于《内部会计控制规范——基本规范(试行)》
“基本规范”共六章31条,明确了单位建立内部会计控制体系的基本框架和要求,在建立和完善单位内部会计控制体系中起统驭作用,是制定货币资金、工程项目、采购与付款、销售与收款等具体业务控制规范的基本依据。在具体业务会计控制规范尚未全部出台的情况下,各单位可以根据“基本规范”,结合本单位的实际情况,建立并实施本单位的具体业务会计控制制度。
第一章“总则”。主要规定了内部会计控制的定义、目的、制定依据、适用范围等相关内容,明确了单位负责人对本单位内部会计控制的建立健全及有效实施负责。
第二章“内部会计控制的目标和原则”。就内部会计控制而言,“基本规范”主要围绕提高会计信息质量、保护财产安全完整和确保法律法规规章制度的贯彻执行等规定了三项基本目标。“基本规范”规定,各单位建立并实施内部会计控制体系,应当遵循合法性、有效性、全面性、不相容职务相分离、成本效益、适时性共六项基本原则。
第三章“内部会计控制的内容”。“基本规范”规定的内部会计控制的内容主要包括:货币资金、实物资产、对外投资、工程项目、采购与付款、筹资、销售与收款、成本费用、担保等经济业务的会计控制。
第四章“内部会计控制的方法”。“基本规范”借鉴国际惯例,结合中国的实际情况,明确了不相容职务相互分离控制、授权批准控制、会计系统控制、预算控制、财产保全控制、内部报告控制、电子信息系统控制等控制方法。这些控制方法都是内部会计控制最基本的较为常用的方法,各单位建立并实施本单位的内部控制体系时,应当根据具体的控制内容选择适用的控制方法。
第五章“内部会计控制的检查”。本章主要明确履行内部控制检查的责任主体及其职责权限。“基本规范”规定,单位可以聘请中介机构或相关专业人员对本单位内部会计控制的建立健全及实施情况进行评价,接受委托的中介机构或相关专业人员应当对委托单位内部会计控制的重大缺陷提出书面报告;国务院财政部门和县级以上地方各级人民政府财政部门有权对本行政区域内各单位内部会计控制的建立和执行情况进行监督检查。
第六章“附则”。主要对“基本规范”的解释权限和实施日期作出规定。
2、关于《内部会计控制规范——货币资金(试行)》
“货币资金规范”主要是运用内部会计控制的方法,对货币资金的收入、保管、支付等全过程中的关键控制点作出较为严格的规范。该规范主要强调单位不得由一人办理货币资金业务的全过程,确保办理货币资金业务的不相容岗位相互分离、制约和监督,未经授权的机构和人员不得直接接触货币资金,严禁一人保管支付款项所需的全部票据和印章,等等。
五、需要说明的几个问题
1、关于“内部控制”与“内部会计控制”的关系问题
在起草过程中,对“基本规范”应定位于“内部控制”还是“内部会计控制”,始终存有不同意见:
第一种意见,主张定位为“内部控制”,包括会计控制和管理控制等内部控制的全部内容。理由是近年来出现的单位内部控制弱化的问题不仅限于会计控制,而且涉及管理控制的方方面面,有些环节的控制单纯强调会计是不够的,需要全面综合治理,提高内部管理水平。比如,人员素质控制和组织结构控制与会计控制没有直接联系,然而,这些方面的控制涉及控制环境,对单位经济活动的正常运行有着非同小可的影响,是非常重要的。
第二种意见,主张仅限于“内部会计控制”,凡是与会计无关的控制都不予涉及。认为财政部制定的内部控制只应规范会计控制,其他方面的控制内容应由其他领域的相关文件加以规范。
第三种意见,主张“以单位内部会计控制为主,同时兼顾与会计相关的控制”。内部控制以会计控制为主是与新修订的《会计法》的规定相吻合的。在单位建立完善内部控制体系过程中,会计控制是基础,应当从会计控制入手,同时兼顾与会计相关的控制。比如,采购与付款、销售与收款、工程预算、对外投资等业务环节与会计控制都是密切相关的,应当加以规范。否则如果单纯就会计论会计,内部会计控制很难发挥其应有的作用,也不能很好地解决当前内部控制弱化的问题。这种意见既反映出国际上内部控制中会计控制和管理控制不断融合的趋势,也与中国的实际情况相符合。财政部正式发布的两个规范是按照第三种意见定位的。
2、关于《内部会计控制规范》试行的问题
财政部下发的《内部会计控制规范》要求在国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他经济组织中试行。试行不是试点,不能认为可以执行也可以不执行,也不应理解为一些单位执行,其他单位可以不执行。在这里,试行的意义主要是指随着外部环境的变化、单位业务职能的调整和管理要求的提高,财政部还会对《内部会计控制规范》进行修订和完善。因此,各单位应当认真贯彻实施《内部会计控制规范》的各项规定。
根据财政部内部会计控制建设的总体思路,此次发布的“基本规范”和“货币资金规范”只是内部会计控制规范建设的开始。针对当前单位经济活动中急需控制的薄弱环节,财政部将加快相关内部会计控制规范的建设步伐,力争利用2至3年的时间,建立起适应我国经济发展要求的内部会计控制规范体系。
(本文作者系财政部会计司副司长)
责任编辑 袁庚
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