时间:2020-05-25 作者:华寿军 傅剑钢 汪福海 (作者单位:浙江省开化县财政局)
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摘要:
为加快国有企业改组股份制步伐,促进国有经济结构调整,优化国有资产配置,减轻改制后企业负担,使企业轻装上阵,一些地方政府相继出台了国有企业改制时可对原行政划拨国有土地使用权和非经营性资产予以剥离的政策。然而,国有改制企业剥离资产的管理问题,至今尚未引起政府有关部门足够的重视,且缺乏有效监管,已成为国有资产流失的又一大“黑洞”。为此,笔者就国有企业改制时剥离资产管理问题进行了调查,现略陈管见。
一、剥离国有资产的类型
国有企业在改制过程中剥离资产,需按规定报经财政(国资)部门批准。剥离的国有资产可分为五类:(1)承担社会公益性事业的资产,包括职工医院、职工子弟学校、技工学校、幼儿园、托儿所等;(2)为企业生产经营提供后勤服务的资产,包括职工食堂、职工浴室、职工培训中心、内部招待所、职工俱乐部等;(3)具有福利性质的资产,包括职工集体宿舍、职工租用的住房等;(4)闲置的经营性资产,包括闲置的经营用房屋建筑物、机器设备等;(5)以行政划拨方式取得的国有土地使用权,包括生产经营用土地和非生产经营用土地两种。对上述(1)至(3)项资产,一般称之为非生产性国有资产或非经营性国有资产。
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为加快国有企业改组股份制步伐,促进国有经济结构调整,优化国有资产配置,减轻改制后企业负担,使企业轻装上阵,一些地方政府相继出台了国有企业改制时可对原行政划拨国有土地使用权和非经营性资产予以剥离的政策。然而,国有改制企业剥离资产的管理问题,至今尚未引起政府有关部门足够的重视,且缺乏有效监管,已成为国有资产流失的又一大“黑洞”。为此,笔者就国有企业改制时剥离资产管理问题进行了调查,现略陈管见。
一、剥离国有资产的类型
国有企业在改制过程中剥离资产,需按规定报经财政(国资)部门批准。剥离的国有资产可分为五类:(1)承担社会公益性事业的资产,包括职工医院、职工子弟学校、技工学校、幼儿园、托儿所等;(2)为企业生产经营提供后勤服务的资产,包括职工食堂、职工浴室、职工培训中心、内部招待所、职工俱乐部等;(3)具有福利性质的资产,包括职工集体宿舍、职工租用的住房等;(4)闲置的经营性资产,包括闲置的经营用房屋建筑物、机器设备等;(5)以行政划拨方式取得的国有土地使用权,包括生产经营用土地和非生产经营用土地两种。对上述(1)至(3)项资产,一般称之为非生产性国有资产或非经营性国有资产。
二、剥离国有资产管理中存在的问题
1、资产管理主体不明,造成资产管理无序。根据现行国家有关国有资产管理法律、法规,只明确国务院为国有资产所有者的唯一代表,国有资产实行“国家所有、分级管理”。可见国有企业改制时剥离资产产权关系是清晰的,应属国家所有。但具体应由谁来统一行使剥离国有资产管理职权,各地规定不一,造成有关部门各敲各的锣,各打各的鼓,各唱各的调。企业主管部门(商业、物资、粮食等)、行业主管部门(房产、土管)和综合行政管理部门(财政、国资、经委等)同是政府的“亲生子”,谁都想代表政府行使国有资产的管理权和处置权,有的还从自身职能出发制定了相应的国有资产管理办法。如房产部门规定剥离房地产由它管理,土管部门规定由其负责管理剥离行政划拨土地,企业主管部门提出所属国有改制企业剥离的资产应由它负责监管等等。由于资产管理主体不明,部门职责不清,政出多门,势必导致剥离国有资产管理无序,监督不力。一旦造成剥离国有资产流失,部门间则又会相互推诿扯皮。
2、资产管理监督不力,任意处置国有资产。因一些地方政府存在着“重企业改制,轻资产管理”的思想,未能及时制定国有企业改制剥离资产管理办法,资产管理明显滞后。加上剥离资产管理主体不明,政府部门职责不清,监督纠正乏力等等,企业随意处置剥离资产,导致资产流失的现象时有发生。如有的地方政府对剥离资产管理主体未能及时落实到位,国有企业改制时剥离资产中的房屋所有权证和土地使用权证,仍由改制后企业保管,甚至有的将其过户到改制后企业。一些企业经营管理者维护国有资产意识淡薄,对继续留用的剥离资产不加以保护和维修,自觉不自觉地将改制企业作为国有资产的投资主体,未经财政(国资)部门批准,擅自将剥离国有资产用作银行贷款抵押、担保或出售,出售剥离资产未经评估和公开拍卖,其转让价格偏低,造成了不少剥离的国有资产流失和损失。有的改制企业对使用剥离资产未列入备查账簿进行管理。
3、资产收益管理不规范,拖欠挪用现象严重。剥离国有资产形成的收益主要包括资产出租租金、土地使用费收入和资产转让收入等,应按规定及时足额收缴,做到专款专用。事实上,相当部分剥离资产由改制后企业长期无偿占用。虽一些地方采取“剥离资产经营管理权归属企业主管部门、由企业使用且定期交纳租赁费”的管理模式,但企业主管部门对剥离资产缺乏有效的监管,加上企业领导的不重视和单位利益驱动,往往以企业效益不好或资金紧张为借口,把应上缴的擅自出售剥离资产收入或租赁费截留下来,长期拖欠,任意挪作他用。有的企业主管部门将剥离资产无偿划拨给改制企业,或出租给企业、个人,只象征性地收取租赁费,资产出租、出售收入收缴后不上缴同级财政专户,大部分用于消费性支出,为小团体或职工谋福利。
三、加强剥离国有资产管理的对策思考
针对当前企业改制中剥离国有资产管理存在的管理不严、责任不清、重点不明、监督不力等问题,笔者就如何加强剥离资产管理,堵塞漏洞,防止流失提出如下对策思考:
1、领导重视,有关部门通力协作,是管好剥离资产的关键。国有企业改制时剥离资产能否管好,关键在于地方政府领导的重视和支持。只要政府及其有关部门都能充分认识剥离国有资产管理的重要性和必要性,统一思想,形成共识,高度重视和关心支持国资管理工作,确保领导到位、认识到位、工作职责到位、组织实施到位,就能有效地防止国有资产流失,维护好国有资产权益。剥离的房屋、土地、设备等资产管理,涉及财政(国资)、房产、土管、企业主管等多个部门,要做好资产管理和防止其流失的工作,仅靠几个部门、几个人是不行的。为此,财政(国资)部门应充分发挥职能作用,代表本级政府行使好国有资产监管职权,切实加强剥离资产的监管。财政(国资)部门作为牵头实施国有资产管理的职能部门,还需进一步处理好与房产、土管、企业主管等部门的关系。各有关部门也应做到各司其职,各尽其责,加强联系,密切配合,通力协作,齐抓共管。同时,地方政府要加强对各有关部门工作的指导和监督检查,及时协调解决工作中出现的问题,对因部门相互扯皮造成国有资产流失的,要严肃追究有关人员的责任。
2、明晰产权,落实资产管理主体,是管好剥离资产的前提。各级政府对国有资产的管理,须遵循“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则。地方政府要管好国有改制企业剥离资产,其前提是要明晰剥离资产产权,落实资产管理主体。由于一些企业资产来源结构复杂,需进行产权界定,界定须遵循“谁投资、谁所有、谁受益”和“依法确认、尊重历史”的原则,可采取追溯投资来源的办法,按照各方投资的比例划分资产的归属。剥离的资产经界定属国有的,国家享有剥离资产所有权及其它相关的权利,由财政(国资)部门依法行使剥离国有资产的监管职能。随着政府机构改革的逐步到位,地方政府要坚决打破部门利益、条块分割的格局,积极改建现有的企业主管部门为国有资产营运公司,授权国有资产营运公司对原企业主管部门所属企业的国有资产(含改制时剥离资产)行使出资人职能,依法经营管理;在尚未组建国有资产营运公司之前,出于企业主管部门对所属原国有企业资产的分布状况较为熟悉和有利管理考虑,体现“尊重历史、实事求是”的办事原则,政府可暂时委托企业主管部门对所属国有改制企业剥离资产进行监管;对政府直属或无主管部门的企业改制时剥离的国有资产,由财政(国资)部门直接行使监管职权。
3、健全制度,明确资产管理职责,是管好剥离资产的保障。有章可循,有法可依,违法必究,是做好每项工作的保证。为此,地方政府建立健全国有改制企业剥离资产管理制度,建立和完善责权利相结合的有关部门管理责任制,就显得十分重要。其内容包括:
(1)建立剥离资产专管员制度。政府授权经营国有资产的单位(实行授权经营的为国有资产营运公司,未授权的暂委托企业主管部门,政府直属或出资主体不明确的由财政、国资部门负责)要落实专职或兼职管理人员,负责管理企业改制时剥离的国有资产,做到责任到人,特别是要重视发挥会计人员在资产监督管理中的作用。财政(国资)部门应依照职能对剥离资产实施全方位的监督和管理。
(2)建立剥离资产登记、使用和保管制度。对剥离国有资产的管理,不仅要对实物形态进行管理,还要对其价值形态进行跟踪管理,即要通过建立资产资金账、实物卡方式来管理。改制后企业应建立继续使用剥离资产备查账簿,授权经营国有资产的单位应如实建立剥离资产总账和明细账,并完整登记资产管理卡片,详细反映各项资产类型、存放地址、规格型号、数量价值、使用年限、购置日期、使用部门等情况,做到账、卡、物相符。在建账制卡前,财政(国资)部门应会同授权经营国有资产的单位进行企业剥离国有资产的全面清查,编制财产盘点表,负责办理剥离资产划转手续,房地产过户给授权经营国有资产的单位。同时要建立剥离财产使用、保管、维修制度,遵循“谁使用、谁保管、谁维修、谁缴费”的原则,切实加强日常管理。如对剥离行政划拨国有土地使用权,在不改变土地使用性质或权属的前提下,经财政(国资)、土管部门同意,改制后企业可按原划拨方式继续使用,应由授权经营国有资产的单位与改制后企业签订土地使用合同或协议,保留划拨用地期限不得超过五年(除规定可以长期保留的以外),土地使用期满或原土地用途发生改变,须按规定缴纳土地有偿使用费。对剥离非经营性及闲置资产,可成立独立核算单位,也可由改制后企业、单位和个人租用。实行租用的,应由授权经营国有资产的单位与承租方签订剥离资产专项管理协议书,并报财政(国资)部门备案。
(3)建立剥离资产处置审批制度。对国有企业股份制改组时剥离出来的资产,应合理配置,努力盘活存量资产,做到物尽其用。根据剥离资产状况和市场需求,可依法成立独立核算的经济实体,也可暂由改制后企业或其它单位、个人租用,租用期满应适时尽早向社会公开拍卖或招标出让。未经财政(国资)部门同意,任何占有、使用剥离国有资产的企业、单位和个人,不得用剥离资产对外担保或设定抵押,不得用剥离资产承担原企业债务,不得随意转让、转租、出售和重组。剥离资产处置工作应由政府授权经营国有资产的单位来行使,处置时要坚持“公开、公平、公正”的原则,并按规定到同级财政(国资)部门办理资产处置审批手续。凡涉及资产处理和产权变动的经济行为,都必须报经同级财政(国资)部门立项,由具有评估资格的中介机构进行资产评估,评估结果报经批准立项的财政(国资)部门进行验证确认。资产转让一般采取公开拍卖、竞价招标和协议转让方式,转让价格以资产评估值为底价,若成交价低于底价超过10%的,要报经同级财政(国资)部门批准。对剥离资产出租的,应由授权经营国有资产的单位与租用方签订租赁合同,明确租用期限、租金及支付方式、租用期内资产维修和安全完整指标等事项,年租金可参照资产价值和商业银行同期贷款利率计算确定,但其金额不应低于该资产每年应提折旧额。
(4)建立剥离资产收益收缴和使用管理制度。改制企业剥离资产租赁费和出售收入应由财政(国资)部门负责收缴,纳入本级国有资产经营预算。但经批准已实行国有资产授权经营的,可由被授权的国有资产营运公司收缴;未授权的,政府可暂时委托企业主管部门收缴,或由财政(国资)部门直接收缴。国有资产营运公司和企业主管部门统一收缴后,应定期全额划入同级“国有资产经营收益”专户,专款专用。对拖欠、挪用、截留及私分国有资产收益的,应及时追缴入库,并追究有关人员责任。剥离国有资产收益应按企业产权隶属关系和现行财政体制,纳入同级政府国有资产经营预算,由政府统筹安排使用。其收益可用于剥离资产的维修,加大对国有资产经营的优势产业投入,补充职工养老保险基金、国企职工身份转换补偿金、离退休人员医疗养老金费用,弥补主管部门修缮经费不足,但不能用于消费性支出。
(5)建立剥离资产报告和考评制度。为管好用好改制企业剥离的国有资产,财政(国资)部门须建立产权登记和资产管理考评制度。针对企业改制产权变动情况,及时组织人员办理产权变动登记,明了产权流向,并通过颁发产权登记证,起到强化企业改制后国有资产管理的法律凭证作用。改制后企业对剥离的资产必须按规定在国有资产产权登记补充资料表中如实予以反映。财政(国资)部门应会同纪委、监察、审计、房产、土管等部门定期或不定期地对剥离资产管理工作进行检查和监督,按照财政和国有资产管理工作的有关法律法规,认真查处国有资产管理中的违法违纪行为,逐步使剥离资产管理工作走向规范化、制度化。对维护国有资产权益作出显著成绩的人员要给予奖励;对擅自处置剥离资产,造成国有资产流失的,除追缴其全部处置所得外,应视具体情况,依法追究领导和管理人员等有关责任人的经济责任、行政责任和刑事责任。授权经营国有资产的单位和使用剥离资产的企业应在每季终了后10日内向财政(国资)部门报告使用、管理和维护剥离资产的情况,报送剥离资产占用状况汇总表及其增减变动情况明细表,并自觉接受财政(国资)、土管、房产、审计等部门的监督检查和管理。
总之,地方政府及其有关部门在积极帮助国有企业卸下历史包袱,努力推进国企改革进程,为企业发展创造一个宽松环境的同时,必须充分认识到国有改制企业剥离资产管理的重要性和紧迫性,切实担负起历史使命,加大企业国有资产管理的宣传力度,强化国有资产监督管理,严格按照财经纪律和规章制度办事,有效制止任何企业、单位、个人趁国企改制之机侵吞、截留和私分剥离的资产,以确保国有资产的安全和完整。
责任编辑 许太谊
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