2000年7月3日，全国首家省级会计核算中心在陕西省正式挂牌成立。在此之前，湖北省荆州市沙市区成立了全国首家县级会计核算中心，浙江省金华市成立了全国首家地级会计核算中心。金华市推行会计核算中心的改革措施引起了社会的广泛关注，得到了各级领导的充分肯定。朱镕基总理在今年年初的省部级领导干部财税研讨班上指出：金华市机关会计核算中心的做法比会计委派更彻底。请看报道——

以前，浙江省金华市市府大楼内的每个机关部门都少不了财务专用保险柜，用来存放现金和支票。但是，从1999年11月1日起，这些“钱柜子”成了遗弃在角落的摆设。因为各部门的银行账户在这一天被一律取消，财务收支全部进入新组建的市机关会计核算中心。大大小小的“钱柜子”中1226.5万元积淀资金全部划转到核算中心的单一账户，由市财政集中调度。

于是，这个核算中心，变成了统揽机关大楼的“理财中心”，同时也变成了社会舆论密切关注的“热点中心”。

私设“小金库” 隐患多多

为了从源头上预防和治理腐败，从1995年开始，浙江省对预算外资金和“小金库”进行了持续3年的专项治理，1998年，又在司法机关和行政执法机关推行了“收支两条线”管理制度。虽然取得了令人瞩目的成果，但是一些深层次的问题没有解决。行政事业单位乱支滥用财政性资金的情况较为普遍，一些腐败现象相当一部分是由于财政资金管理不善引起的。

浙江省委副书记、省纪委书记刘锡荣接受记者采访时曾经一针见血地指出：有些领导干部之所以在经济问题上犯错误甚至走上犯罪的道路，原因不外乎两个：即外有“糖衣炮弹’，内有“定时炸弹”。“定时炸弹”就是部门和单位里的“小金库”，资金来源主要是“三乱”所得。据了解，1999年，浙江省纪检监察机关立案查处有关“小金库”的违纪违法案件就有80余起，涉及县处级以上领导干部10余人，其中款额最高的多达6000多万元。触目惊心的现实已经证明：“小金库”与“三乱”形成了腐败的因果链。

这时候，人们自然会问，这些部门和单位里的会计管理制度到哪里去了？事实上，其中既有会计人员本身的原因，也有会计制度和管理体制方面的原因，还涉及领导体制等问题。会计人员作为单位的一员既要服从单位领导的指令，单位福利待遇的好坏又直接涉及自身利益；客观环境上会计人员也缺乏开展会计监督、制约的基础和权利保证，一旦真正进行监督，往往会处于一种“站得起的顶不住，顶得起的站不住”“两难”境地。在此情形下，单位内部会计监督形同虚设也就不足为奇了。而对外部监督来说，有关部门对会计工作监督检查大多采用突击性、阶段性、事后性的手段，特别是对行政事业单位财务会计活动的监督检查，虽曾查出过一些问题，但总因既成事实、损失难以换回等种种原因未能严肃处理，使一些单位在自我利益诱惑下，产生侥幸心理，大肆进行造假、隐瞒、私设“小金库”的冒险活动。另外我国正处于经济转轨时期，会计人员业务水平、职业道德水平也有待进一步提高，特别是在一些机关事业单位财务、会计人员中，真正专业技术人员少得可怜，无证上岗人员很多。这也是当前会计工作秩序混乱、会计信息失真的一个很重要的原因。

于是，对政府机关现行财会管理制度进行改革的课题，摆上了浙江省委、省政府和省财政厅、省纪委的议事日程。1999年初，根据中纪委三次全会的精神，省纪委明确提出，要积极开展会计人员管理制度改革和建立会计委派制度的试点，不但国有企业要搞，而且政府机关特别是行政执法机关、事业单位也要积极进行。随后，省财政厅组织力量在全省进行了多次专题调研，并选定金华市作为全省政府机关会计委派制试点。

会计委派制 曾经设想

近年来，针对财政性资金收支失控、财政功能弱化等问题，金华市本级进行了坚持不懈的探索和实践。在收入管理上，1996年取消了各执收执罚单位的罚没收入过渡户，所有罚没收入统一上缴市财政；1997年对预算外资金实行集中统一管理，取消了单位预算外资金收入户；在支出管理方面，1997年推行了经常性经费大包干和财务公开制度；1998年实行政府采购制度等，建立了财政部门二级理财机制，取得了较好的效果，其中预算外资金管理工作还得到了中央的肯定。然而，这并没有完全管住“支”的口子，常常是今天上缴100万元，明天一个报告就提走90万元，私设“小金库”、乱收滥用仍然十分严重。

以上问题从1998年该市开展的“地毯式”公款账户清理检查中可见一斑。仅市本级544个行政事业单位就有2346个银行账户，查出有问题资金7366.98万元。随即撤销多头公款账户1155个。事隔不久，市教委等一些部门单位私设“小金库”的问题又东窗事发。正反两方面的经验教训已经表明，整治“小金库”这个痼疾，不能满足于清理检查，必须从制度上去堵塞漏洞，改革还有待进一步深入。于是，1999年初，金华市开始酝酿在政府机关试行会计委派。

起初，金华市设想过两个方案：一是建立隶属市财政局的会计管理机构，对各个机关部门的会计人员实行统派统管；二是在部门之间实行会计互派，定期轮换。两个方案有一个共同点，就是会计人员的行政隶属关系不变，仍属原单位。当年6月，省委、省政府反腐败斗争联席会议听取了全省会计委派制试点情况的汇报。在议及“会计人员的编制、人事、工资关系及福利待遇是否与被委派单位脱钩”时，省纪委领导同志果断拍板：“必须脱钩！否则，等于白派！”

方案原则框架已经清晰，金华市着手研究如何加快试点步伐、如何完善，为此召开多次不同层次的座谈会。但从反馈的情况看，会计委派制仍有其不可避免的缺陷：无法彻底打破会计人员与单位之间的依附关系，委派会计人员单枪匹马长期在一个单位从事具有监督职责的工作将会处于一种两难的境地，坚持原则的会被孤立；特别是时间一长，很容易被受派单位“同化”，未必就能够摆脱人情世故的浸渗，渐渐变得理不直、气不壮，达不到会计委派制的目的。同时，还有一个非常实际的问题，那就是会计人员的福利问题。原单位说，人都不在我单位上班，我为什么还要负责其福利问题；派驻单位说，人是财政派来监督我们的“眼线”，也不为我单位创造财富，福利问题当然不应由我单位负责了。另外，有些单位编制本来就有三四个人，再另派会计有冗员之嫌。

金华市财政局局长王建平告诉记者，“正在我们拿不定主意的时候，财政部、省财政厅关于建立单一账户、实行集中收付制的精神给了我们很大的启发。我们适时地向市委、市府提出了调整方案，决定借鉴国库单一账户制的做法，进行釜底抽薪的大胆改革，推行比会计委派制更为彻底的改革——建立机关会计核算中心，实行统一核算集中支付，向单一账户制发展，原先的会计委派制调整为核算中心模式。尤其是市直机关大多数单位搬入新大楼办公，更为核算中心的建立提供了便利的条件。”

四两拨千斤 釜底抽薪

1999年9月1日，浙江省首家也是全国首家地级“机关会计核算中心”在金华市人民政府办公大楼亮相。挂牌之初，核算中心只是承揽了8个部门单位的财务会计业务；试行之后，自11月1日起，市府大楼内56个部门单位的财务全部“入笼”。由核算中心开设统一银行账户之后，市府大楼内各部门原有的58个银行账户即行冻结，资金只进不出。

会计核算中心采取“一厅式办公、柜组式作业”，各部门单位的现金、转账、汇兑等资金结算和经费的拨入、支出、往来款项的收付，由核算中心统一办理。支付的结算方式主要有现金、转账、电汇及少量的邮局汇款，并代理发放人员工资。各单位不再设会计和出纳，只保留一名报账员，由核算中心负责审核各单位的原始凭证，办理资金结算，填制记账凭证，登记会计账簿，编制会计报表，集中管理会计档案。核算中心按月向各部门单位提交收支执行情况，实行财务公开，并报送有关部门。核算中心的13位会计人员便担当起原来56个部门单位112名会计人员的工作，收到了“四两拨千斤”之功效。同时，金华市商业银行在中心设有银行专柜，抽出一名人员专门代理会计核算中心的出纳职能，方便各单位转账和现金业务。

各家财务进“笼子”后，就是1元钱的公款开支，都必须经核算中心的严格审核，不合理的开支不能核销，不合规的票据不予报销，一些当初可以默许的“白条子”再也不能由部门的“一支笔”签字后“实报实销”了。部门领导“一支笔”，过去大笔一挥，签个姓氏也能报销；而今不行了，要签就得签完整的姓名，还必须与在核算中心预留备案的签名样本吻合，否则被视为无效。即使合理的开支，也不能搞“一锅煮”。记者来到核算中心采访，财务人员介绍，前不久有个部门报销会议经费时，开了一张总额发票就来报账，遭核算中心退回，后来重新按规定分别注明住宿费、场租费和餐饮费等，并提供招待所开具的原始单据，经审核合格才予以报销。记者随手拿起一本报销凭证翻看，这是一家单位接待上级来人的就餐发票，凭证上清楚地写着来宾姓名、单位、简要事由以及就餐地点、陪餐人数、报销数额等等，并在原始发票上有单位负责人的签名。

试行近一年来，金华市级机关的同志从这一变革中，看到了机关制度改革的大势所趋、政府清正廉洁的人心所向和核算中心日益显现出来的优越性。作为会计管理新体制的重要组成部分，核算中心的成立犹如一道坚固的防线，有效地阻止了财务收支中各种违规、违法行为的发生，对于遏制乱收费、保证预算外收入及时足额入笼、逐步铲除“小金库”的生存土壤、切实执行“收支两条线”，都具有积极的作用。原机关大楼内行政事业单位会计人员达112人，核算中心现仅有13人，即使将来满编也可节减编制77人，核减78%。按人均每年支出1.5万元计算，每年可节省财政资金115万余元，既节约了经费开支，又为下一阶段机构改革打下了基础。将部门单位从繁琐的财务会计核算中解脱出来，有利于集中精力抓好业务工作，也有利于财政等业务部门从费人、费力、费钱的各种“大检查”、“专项检查”中解脱出来，搞好宏观管理。财政资金拨付可一次到位，免却了部门的中转环节。同时还扩大了政府采购范围，从资金结算上杜绝了未经批准的自行采购。支出单位的财政资金集中在单一账户，有利于财政部门对资金加强统一调度和管理，使资金调度更加灵活、方便。财政对预算资金的管理，由以前的事后监督变成了事前管理和全方位、全过程的监控，有效地杜绝了擅自改变用途、乱支滥用的现象。此外，财政部门特别是核算中心在日常管理过程中能够掌握各支出部门和支出单位每一笔资金的用途及相关信息资料，整理分析后，能及时发现预算编制和执行过程中的各种问题，有利于及时采取措施，迅速予以解决。

试点显成效，全省推广

在推行会计核算中心制度的过程中，金华市坚持“先易后难，先进后统、循序渐进”的原则。实行单一账户后，并不是说各个部门可以当“甩手掌柜”了，经费包干“盘子”不变，仍然实行“分灶吃饭”。为了避免经费报销“大锅饭”，有效使用资金，金华市继续把财政经费包干同部门的年终节支奖挂钩，形成“少花钱，多办事；不花钱，也办事”的激励机制。同时还注重发挥部门单位微观理财的积极性，暂时允许部门之间因承担的政府职能不同而有所差别，不搞“一刀切”。核算中心在统揽总账的基础上，帮助指导各个部门单位修订“入笼”之后的内部财务管理办法，并以此作为这个部门单位经费报销的审核依据。据记者了解，市教委1999年的行政经费支出预算指标为160多万元，可是到当年11月已经花了150多万元，核算中心就亮出“黄牌”，除了必要的差旅费、医药费开销，其他开支一般不予报销。因此，这个部门去年底就得过紧日子，想办法把有限的钱用在刀刃上。据核算中心测算，目前大楼内机关部门的月度开支比常年同期一般要下降12%左右。

核算中心还每月整理编制各部门财务分析报告，定期与部门领导以及财务主管人员沟通情况，加强财务信息反馈，提出整改建议，进行有效的过程性监督。

据介绍，金华市在进一步规范核算中心运作的基础上，近期将把在市府大楼之外办公的市级行政单位，全部纳入会计核算中心统一管理，实行会计核算中心报账制（取消会计，但允许保留出纳一名）。同时还准备待机关大楼的电脑网络完善之后，在网上公布机关各部门的财务明细表，使之接受更加广泛的群众监督。

浙江省委常委、常务副省长吕祖善认为，这一办法之所以能够得到中央和省委、省政府领导的重视和肯定，主要有两条：第一，它是对现行会计管理体制和模式的一大突破，有利于政府加强对财政性资金的统一管理和调度，改变资金管理分散状况，提高资金使用效益，增强政府的调控能力。第二，它是对部门传统利益格局的一次重大确整，有利于提高财政性资金收支透明度，有效避免部门和单位弄虚作假、“暗箱操作”，杜绝资金挪用、乱支，从源头上防治腐败现象的发生。据了解，浙江省委、省政府要求在全省范围内按照“政府负责、财政操作、部门配合、纪委监督”的工作责任制全面推广金华市的经验做法。