时间:2020-05-26 作者:余方 责任编辑 王教育 (作者单位:财政部国债金融司)
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摘要:
我国的银行业是以“三铁”而著称的,“铁账、铁款、铁规章”,银行成为公众信赖的象征。近年来,账外账及违规经营开始侵入了银行这块“净土”,继而发展成为一种较为普遍的现象,清理整顿银行账外账及违规经营成为党中央、国务院部署的一项重要工作。这一方面反映了党和政府对金融工作的重视和防范化解金融风险、恢复银行“三铁”的决心,另一方面也是广大金融界有识之士痛定思痛的内心期盼。按照有关安排,我们在去年年底对一些省、区整顿银行账外账及违规经营工作进行了调研,深感银行账外账及违规经营涉及范围广泛、危害深远,应尽快采取有效、有力的监管措施,杜绝类似违规行为的发生和蔓延。
一、银行账外账及违规经营的主要表现形式
(一)账外账情况。账外账主要有资金来源运用放在账外和财务收支不进决算两大类。账外资金来源主要表现为账外存款、账外拆入资金、借入外单位资金、虚开存单或虚减存款、异地引资或引资转贷收息、挪用调拨资金等形式;账外资金运用主要表现为账外贷款、账外拆出资金、账外投资、支付账外利息、账外购置固定资产等形式。
(二)违反存贷款利率政策,直接和变相提高利率吸存和放贷。变相提高利率的具体表现形式为贴...
我国的银行业是以“三铁”而著称的,“铁账、铁款、铁规章”,银行成为公众信赖的象征。近年来,账外账及违规经营开始侵入了银行这块“净土”,继而发展成为一种较为普遍的现象,清理整顿银行账外账及违规经营成为党中央、国务院部署的一项重要工作。这一方面反映了党和政府对金融工作的重视和防范化解金融风险、恢复银行“三铁”的决心,另一方面也是广大金融界有识之士痛定思痛的内心期盼。按照有关安排,我们在去年年底对一些省、区整顿银行账外账及违规经营工作进行了调研,深感银行账外账及违规经营涉及范围广泛、危害深远,应尽快采取有效、有力的监管措施,杜绝类似违规行为的发生和蔓延。
一、银行账外账及违规经营的主要表现形式
(一)账外账情况。账外账主要有资金来源运用放在账外和财务收支不进决算两大类。账外资金来源主要表现为账外存款、账外拆入资金、借入外单位资金、虚开存单或虚减存款、异地引资或引资转贷收息、挪用调拨资金等形式;账外资金运用主要表现为账外贷款、账外拆出资金、账外投资、支付账外利息、账外购置固定资产等形式。
(二)违反存贷款利率政策,直接和变相提高利率吸存和放贷。变相提高利率的具体表现形式为贴水、上套利率档次、暗记高息、空卖债券、发放现金和实物、公款私存等。变相提高利率发放贷款的具体表现形式为上套利率档次、预收利息、擅加罚息、收取费用、联营分红、收取利差等。
(三)拆借业务违规。主要表现为拆借对象、用途、期限、比例违规等。
(四)银行承兑业务违规。主要是违规签发、贴现银行承兑汇票及由此形成银行垫款。违规签发银行承兑汇票主要表现为超比例或对非基本存款户签发汇票等;违规贴现银行承兑汇票主要表现为签发无真实交易的银行承兑汇票并给予贴现,对非基本存款户签发银行承兑汇票并给予贴现等。
(五)信用证业务违规。主要表现为超越权限开证,无保证金、保证金不足和提前支取保证金开证,未落实担保或无效担保开证,无贸易背景开证等,并由此造成银行垫款。
(六)对外担保业务违规,并造成银行垫款。
(七)违规办理证券回购。主要表现为违规卖出回购证券、卖空证券、场外卖出回购证券、场外买入返售证券等。
二、目前存在的问题
从1995年开始,全国银行系统对账外账及违规经营进行了清理整顿,1996年底对账外账及违规经营进行了并账,1997年又进行了扫尾工作。总的来看,通过清理整顿基本摸清了银行1996年以前的账外账及违规经营情况,取得了阶段性成果,但在这方面仍然存在不少问题,主要表现在以下几个方面:
(一)近几年来,虽经过多次清理整顿,但银行系统账外账及违规经营现象仍然存在,违规问题边查边犯,特别是大案要案时有发生。如1998年11月份某省国有商业银行分行自查中发现,其所属某县支行自1997年1月至1998年6月,经行长同意,副行长经办,分6次将揽入的农村基金会存款2060万元提现异地公款私存到某郊区支行一储蓄所,由该储蓄所开出18张个人存单,年息15%至18%不等。该储蓄所负责人伙同储蓄员陆续将电脑中的存款账抹去,形成账外账,然后将资金转移到深圳供其亲属炒股。
(二)账外账及违规经营的资产大部分已形成不良资产或呆、坏账,难以保全和消化。如投资房地产,有的只是一块地皮、有的只是一张图纸。而账外账及违规经营的存款、拆借、担保等负债是必须支付或垫款的。
(三)部分央行分支行存在的问题难以处理和消化。一些央行分支行作为监管机构,同样存在账外账及违规经营问题。据我们了解,其存在问题按违规经营资金来源渠道划分,主要表现为违规拆入资金、占用再贷款、占用专项款、占用金融机构备付金存款等;按违规经营资金运用形态划分,主要表现为违规拆出资金、自办经济实体、发放贷款、投向房地产、代垫企业债券款、投资参股等。这些问题经过1996年至1998年数次内部清理检查,仍没有彻底解决。在央行省级分行没有盈利能力的情况下,特别是央行省级分行机构改革后,其账外账及违规经营形成的资产负债和相关损失将难以处理和消化。
三、发生账外账及违规经营的原因分析
从这次整顿银行账外账及违规经营的情况看,发生账外账及违规经营,既有大环境影响的客观原因,也有银行主观方面的原因;既有银行内部管理不完善的原因,也有外部监管不到位的原因;更大程度上可以说是受利益驱动的影响。具体分析有以下几个方面:
(一)过热的经济环境是导致账外账和违规经营的客观原因。前些年在房地产投资热、开发区热、炒股热的形势下,对银行资金形成了大量的需求,为了逃避银行规模限额控制,一些金融机构采用存款不入账,贷款放在账外等手段进行账外和违规经营活动。
(二)小集体利益驱动是导致账外账及违规经营的重要原因。一些基层行处为了职工的奖金和福利,利用账外贷款、投资、自办实体谋取利益,兴建超标办公楼房,采取账外经营和收支不入账等违规行为,逃避监管。
(三)部分银行职员素质较低,法制观念淡薄,胆大妄为,为了亲情、友情和个人私利违法违纪,也是导致账外账及违规经营的重要原因。
(四)银行内控制度不完善。银行上级机构对下级机构业务经营授权不明确;银行部门之间、岗位之间以及上下级之间缺乏相互牵制,特别是银行负责人的权力没有受到约束;内部稽审制度不健全;对违规人员的责任不及时追究和采取有效的惩处也是账外账及违规经营屡禁不止的原因。
(五)外部监管不力。由于我国强有力的金融监管体制尚未形成,对进行账外账及违规经营的金融机构查处措施不力,同时监管机构自身又存在相当严重的账外账及违规经营,没有相应机构对央行进行监管,致使对发现的问题纠正不及时,有的甚至大事化小,小事化了。
(六)地方政府干预。有的地方政府为出政绩,对银行经营活动进行直接和间接干预。如某地区,在当地存款资金有限的情况下,政府出台政策,要求银行担保从外地高息引资贷给当地企业,并给予有关引资人员重奖,导致贷款企业难以归还,当地银行背上沉重的债务负担。
四、防止和杜绝银行账外账及违规经营的对策与建议
清理整顿银行账外账和违规经营,要妥善处理已发生的问题,但关键在于吸取教训,防止再发生新的账外账及违规行为。针对这次清理整顿工作中发现的问题,我们提出以下建议:
(一)对查实的账外资产,要单独登记造册,分清责任,分类反映,定期监测,监督收回。对账外资产的并账工作,应先由各省市分行审查认定,然后上报各总行确认批准后,方可将账外资产并入账内。对并账资产仍需单独反映和定期监测,并按季向各总行报告收回情况。对违规贷款、信用证和承兑汇票垫款、逾期拆借资金、代发行企业债券垫款、自办公司不良资产,各行应组织专项清收小组,并由有关责任人负责清收,在违规资金全部收回以前,有关责任人不得调离单位,应专门负责此项工作。
(二)根据整顿账外账及违规经营的有关规定,严肃处理有关责任人,坚决按照“谁经办,谁批准,谁指使,处理谁”的原则,区分问题的不同性质和不同程度,区分自查、复查和抽查发现问题的界限,分别给予经济处罚、行政和党纪处分;情节严重,触犯刑律的,要移交司法机关追究刑事责任。
根据《国务院办公厅转发中国人民银行整顿银行账外账及违规经营工作实施方案的通知》(国办发〔1998〕119号)的规定,对1996年8月1日以后仍私设账外账的,一经发现,必须将责任人开除出银行系统;情节严重,触犯刑律的,要移交司法机关追究刑事责任。对其他违规经营活动,依照国家有关金融、财务、会计、税收等法律、法规、规章进行处理。
(三)完善银行内控制度,建立健全内部授权授信经营制度、内部稽核审计制度、岗位责任及内部牵制制度、干部定期交流制度等,进一步规范银行经营行为。
(四)妥善处理账外账及违规经营遗留问题。为了防范风险,分清责任,对于原账外账和违规经营所形成的问题,应根据实际情况制定相应政策,及时妥善处理,同时严防产生新的违规行为。
对1996年底以前该并账但未并账或并账不彻底所违规发放的贷款,应尽快下达信贷指标,纳入信贷计划,如原房信部门发放的没有特定委托协议或委托手续不完善的贷款应列为政策性房地产业务,纳入自营性贷款管理,安排规模予以并账;要进一步完善和统一信用证和银行承兑汇票垫款转贷款管理的具体操作规定,以减少因操作不规范带来的风险损失;对银行在原资金拆借中心、证券交易中心遗留的债权债务,应由央行采取相关措施予以逐步解决;对于原来由地方政府要求银行代理企业发行的债券,因企业不能按时偿付本息而造成的银行垫款,应由当地政府承担风险;对账外及违规购建的固定资产和在建工程,应分别增加固定资产指标和纳入在建工程管理,以正确反映银行的固定资产购建及使用情况。
(五)健全外部监管机制。由于作为监管机构的央行的自身经营活动,没有一个机构来对它进行监管,而且事实上各地的央行同商业银行一样,也存在着不少的账外账和违规经营行为,其损失实际上也是由中央财政承担,为了健全中国金融业的监管机制,同时也树立监管机构的权威,似可考虑由各地财政专员办对当地央行、证监会、保监会进行监督,一旦发现这些机构有违规行为,可以通报或建议有关部门予以处理。
(六)加强对国有金融机构财务负责人的管理工作。从这次检查工作实际情况来看,账外账及违规经营的发生,关键在于少数领导,尤其是财会负责人有令不行、有禁不止。因此,为了防范金融风险,防止和杜绝银行财会负责人参与账外账及违规经营现象,应该加强对国有金融机构财会负责人的管理和监督,建议比照大中型国有企业委派财会人员的办法,建立由有关主管部门委派国有金融机构财会负责人或总会计师制度,或者对国有金融机构财会负责人的任职资格进行认定。对于不执行国家财经规定,参与账外账及违规经营的负责人,由有关主管部门取消其任职资格。
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