多年来，各级注协围绕着注册会计师行业监管做了大量的工作，特别是1998年度的行业清理整顿，摸清了家底、揭露了问题、整肃了秩序，也锻炼了队伍。清理整顿不啻于行业监管工作的一次“攻坚战”，但相对痼疾丛生的行业现状，远不能希冀毕其功于一役，摆在行业监管队伍面前的问题还很多，任务无疑是长期而艰巨的。笔者不揣浅薄，试就行业监管工作谈一点想法，以引起更多人的思考。

一、当前行业监管工作中存在的几个主要问题

（一）对行业监管工作的认识和力度不够

业务报告是注册会计师向社会提供的主要产品，也是注册会计师行业赖以生存和发展的前提之一。多年来，注册会计师行业几乎不能取信于人，原因就在于“产品”质量不过关，甚至还存在假冒伪劣，这是社会各界对注册会计师行业现状不满的根本所在。之所以形成如此局面，很大程度上在于我国注册会计师行业发展的先天不足：事务所起点低、规模小、数量多，从业人员年龄老化、知识老化、业务素质偏低、职业道德不高，为争抢有限的会计市场，无视执业规则，一味迎合客户，不惜恶性压价，造成业务质量低劣、弄虚作假直至通同作弊。

面对这种情况，而这10余年来，我们的业界因处于起步阶段，大多着眼于“铺摊子”，壮大队伍。限于人力和精力，无暇过多顾及事务所和注册会计师的执业质量和职业道德建设，对整个会计市场缺乏规划和管理。随着上市公司会计报表注册会计师审计制和国有企业年度会计报表注册会计师审计制的逐步推行，社会不断委注册会计师以重任，但各级注册会计师协会的工作重心并没有作相应的转移，对行业监管工作的重视程度远远不够。面对世界范围的金融危机，注册会计师理应成为抵御经济犯罪的称职的“经济警察”，而不能充当违法乱纪者的帮凶。中注协前秘书长丁平准曾经说过：“一个专业协会，就像一辆马车，有两个轮子，一个是专业标准，一个是业务监管，这些办不好，就不叫协会。这是硬任务，也是法定任务。”为维护行业声誉，各级协会应义不容辞地担负起责任，切实履行行业监管的职能，严把师、所入门关，严格质量检查，严惩弄虚作假行为，加大对事务所和注册会计师监督和管理的力度。

（二）行业监管工作的体制不顺

1、监管主体多元。按照《中华人民共和国注册会计师法》的规定，“注册会计师协会应当组织对注册会计师的任职资格和执业情况进行年度检查。”1998年9月，财政部再次明确“审批会计师事务所和注册会计师，监督和管理其业务工作”是中注协的任务之一。但审计署按照国务院批准的《审计署职能配置、内设机构和人员编制规定》，认为“监督社会审计组织的审计业务质量”是审计署的主要职责之一，因而决定“1999年在全国范围内组织对社会审计业务质量进行监督检查”。最近公布的《证券法》第167条也规定，国务院证券监督机构在对证券市场实施监督管理中履行“对……从事证券业务的律师事务所、会计师事务所、资产评估机构的证券业务活动，进行监督管理”的职责。这就意味着，证监会将直接监督管理部分事务所的业务活动。此外，财政部其他有关规定，也赋予了有关职能机构具有“指导”、“监督”、“核查”注册会计师、会计师事务所、注册会计师协会的工作的职责。由此可见，如何真正落实中注协的监管职能并协调同有关机构的关系，能否将监管职责统一化等成为困扰行业监管工作的难题。

2、监管手段不力。首先是检查缺乏保证，检查范围受到限制。现行行业监管体制下，各级协会检查的对象仅限于事务所，而不能延伸到客户进行实地检查，影响了对事务所和注册会计师执业质量的最终判断和对有关问题的定性，制约了业务监管功能的发挥。其次，目前尚无规范的检查工作程序，监管工作人员的检查经验也不足，调查取证工作得不到有关部门的配合，不能及时准确地形成检查结论，影响了检查工作的效果。

3、处罚主体混乱。有检查，必有处理，这样才能树立行业协会的权威性。《中华人民共和国注册会计师法》规定，违反该法的注册会计师和事务所由省级以上人民政府财政部门给予行政处罚。但目前行业中对事务所和注册会计师执行行政处罚权的除各级财政部门外，还有证监会。证监会曾多次对多家事务所和多名注册会计师执行过行政处罚，并且，不同行业协会通气和协商，有时甚至连处罚文件都不抄送行业协会。有些地方，工商、税务和审计等部门也对事务所和注册会计师独自作出行政处罚，协会在整个处理过程中处于一个非常尴尬的地位。这也是造成当前处罚不严的原因之一。

（三）行业监管工作的队伍不足

1、监管人员数量不够。面对日趋复杂的行业状况，各级注协业务监管工作人员的力量明显不足。目前，尽管全国31个省级注册会计师协会中大多数协会都配备了专职的业务监管部负责人，也有部分协会的业务监管部负责人由协会副秘书长兼任，但全行业只有业务监管工作人员121名。省级协会中，业务监管部工作人员从1名到6名不等，多数为3至4名，某些省市仅有1至2名。另外，许多协会的业务监管部人员还兼任其他部门的工作。

2、监管人员素质不高。各级协会现有业务监管工作人员的素质不能适应当前行业监管工作的要求，需要通过不断学习和实践，在政治素质、专业水平和业务素质等方面有所提高。各级协会现有的121名监管工作人员中，取得中国注册会计师会员资格的仅有56名，具有事务所工作经历的仅有35名。监管工作人员的年龄结构也不合理，60岁以上和30岁以下的占绝大多数。据了解，各级协会的监管工作人员大多缺乏足够的专业知识和业务监管能力，整体素质亟待提高。

二、需要明确的几个关系

（一）行业现状与行业监管。行业现状不容乐观，与行业监管工作乏力有很大关系，但其他一些主、客观原因，如事务所起步低、基础薄、人员素质差、年龄老化，事务所的挂靠体制和多头管理格局等也必须一并予以考虑。要真正改变行业现状，必须逐步根除上述沉疴，同时，在行业内部应从源头上抓好事务所和注册会计师的入门工作，防患于未然，做到预防与整治相结合。

（二）直接监管与间接监管。如前所述，一些部门对事务所和注册会计师提出监管要求，大多都有法定依据，之所以出现这种“五龙治水”的局面，很大程度上在于各有关部门片面地强调各自的权力，而忽视了相应的责任。谁都希望注册会计师行业兴旺发达，可一旦注册会计师行业祸乱丛生，除了注册会计师协会外，又有谁能站出来说“我们也有一份责任”呢？然而，前面所述有关职责规定的文件和法规并非毫无道理，关键是一个理解问题，即怎样科学合理地区分“直接监管”和“间接监管”职能。在“核查”或“监督管理”过程中，可能会发现事务所存在执业不慎甚至与被审企业串通造假的行为，但这显然不是财政部门或证监部门进行监管的直接目的，因此，在监管过程中发现事务所执业质量和职业道德方面存在的问题，应转交行业主管部门——注册会计师协会依法处理。在这里，注册会计师协会履行的是直接监管的职能，而财政部门或证监部门的核查或监管，是一种间接的、高层次的再监督。政府审计对社会审计质量的监督，应通过检查企业和监督协会的工作来进行，也是一种高层次的再监督，而不是直接检查事务所。

（三）行业监管与业务监管。业务监管是行业监管工作的重点，但不是全部。日常工作中存在大量的诸如事务所财务管理混乱、事务所不符合设立条件、注册会计师不符合注册条件、注册会计师不懂独立审计准则等问题，这些皆属于行业监管的内容，涉及协会的各个部门，各部门必须都能认识到加强行业监督管理工作的重要性，既要各司其职，又要互相配合。

三、做好行业监管工作的几点建议

今后，应围绕“改革体制、完善制度、落实队伍、严厉处罚”等主题开展工作，力争使行业监管工作迈上一个新的台阶。

（一）改革现行行业监管体制

在现行法规体系暂时无法更改的情况下，应借鉴有关机构，如“全国注册会计师行业考试委员会”和“全国注册会计师行业培训工作领导小组”的做法，成立由财政部、审计署、证监会等部门组成的“全国注册会计师行业协调管理委员会”，协调各有关部门的工作。同时，应尽快修订《中华人民共和国注册会计师法》，及时颁布注册会计师法实施条例，对注册会计师行业的监管职能作出明确界定，即重申对注册会计师行业负有监督管理职责的是财政部门，其中，担负直接监管任务的是注册会计师协会，而上述其他相关部门对注册会计师行业履行间接监管的职能，由注册会计师协会对违法违纪事务所和注册会计师提出处罚意见，最终由财政部门作出行政处罚决定。对于触犯刑律应承担刑事责任、违反民法应承担民事责任的事务所和注册会计师，应由行业协会移交司法机关，依法追究其相应的责任。通过层层理顺关系，真正管理好注册会计师行业。

（二）制定具有客观性、系统性和前瞻性的《注册会计师行业监管制度》，逐步建立完备的行业监管制度体系

1、修订和完善现行的《注册会计师年检办法》和《会计师（审计）事务所业务检查制度（试行）》，制定直观易懂、操作性强的《注册会计师行业业务质量检查工作规范》，促进各级协会提高监管工作质量。

2、建立和健全《注册会计师行业业务报备制度》，强化业务监管工作力度。当前，应抓住重点领域的业务监管工作，要求执行证券、期货相关业务和国有大型骨干企业审计业务的事务所将其执业情况提交当地省级注协和中注协备案。条件具备时，修通负载信息全面的“全国注册会计师行业信息高速公路”，建立“事务所业务情况月报制”，要求事务所及时向各级注协报送当月开展业务的情况，包括执行业务的文号、客户名称、审计工作时间、收费金额、参与审计的人员数量和注册会计师名称等。所有事务所将被分成两类进行监管：执行证券、期货相关业务和国有大型骨干企业审计业务的事务所、受到举报的事务所、上一年度检查发现问题的事务所以及经分析可能存在问题的事务所作为特别监管对象，每年定期进行检查；其他事务所则作为一般监管对象，由电脑随机选定抽查。中注协和各省级协会在实施监管过程中，密切配合，合理分工，保证对所有事务所每五年轮回检查一次。

3、搜集市场经济发达国家注册会计师行业业务监管的有关资料，深入研究，大胆借鉴，探索理想的业务监管机制。

（三）充实人员，健全监管工作队伍

1、组建各类监管工作专门委员会。由财政部牵头，约请法院、公安、工商、审计、证监等部门主管领导和专家参加，组建全国注册会计师行业调查委员会、专业技术鉴定委员会和惩戒委员会，负责对影响较大的审计业务及相关问题进行充分协商，提出最终的意见和建议。

2、壮大专职监管工作队伍。采取适当措施（如逐步提高业务监管工作人员工资或高薪招聘等），挽留和选拔一些专业水平高、职业道德好、年富力强的注册会计师在协会工作。各省级协会应按每20家事务所配备一名专职监管工作人员的要求确定专职监管队伍的规模。

3、建立兼职监管工作队伍。各级协会应从执业质量高的事务所中，选取一批部门经理以上注册会计师作为监管工作的后备力量。省级协会兼职监管队伍的规模按每10家事务所一名义务监管工作人员来确定，中注协将从中流动选取50名作为兼职监管工作人员，登记备案，按需要组织他们参与对事务所的检查工作。

4、加强思想和业务培训，努力提高监管工作人员的政治素质和专业素质。中注协和各省级注协每年组织一定的监管工作培训班，对所属乃至全国专兼职监管工作人员进行定期系统的培训。

（四）严格执法，加大处罚力度

1、尽快出台并切实执行好《注册会计师行业举报工作暂行规定》，对于各类举报，按规定逐一调查核实，及时作出处理，建立和落实处理问题责任制。

2、修订和完善《违反注册会计师法处罚暂行办法》，将违法违纪行为与相对应的责任进一步细化，对违法违纪事务所和注册会计师一经查实，严格依法处理。

3、充分利用各种传媒，广泛进行社会监督。借助宣传媒介的力量，将行业内的违法违纪行为及时予以曝光，以显示监管工作的决心和力度，促使全行业的从业人员从主观上杜绝“做假”、“造假”行为。

责任编辑 王教育