“零户统管”是以提高管理效益为目的，在单位会计主体和财务自主权不变的前提下，取消单位银行账户和会计，由财政统一管理会计人员、资金结算和会计工作，融会计服务和监督管理为一体的一种新型预算单位财务管理体制。它起源于湖北省宜昌县。由于它的出现，使乡镇单位财务秩序混乱这一困扰县乡两级党政领导和财政部门的重大难题得以迎刃而解。本刊特为此派记者对其实施前后的情况进行了一次全方位的调查。

一、乡镇单位实行“零户统管”是切实规范财务管理、根治收支混乱、提高资金使用效益、促进廉政建设、化解乡镇单位“四多四乱三缺”症结的必然选择。

乡镇行政事业单位是乡镇人民政府职能的具体行使者，承担着在某一方面组织、服务、管理乡镇经济、文化、社会事业建设、发展的重要任务。乡镇单位沿袭的财务管理体制大多是“多户分管”的模式，其基本运作构架是“三自一少”。即自设账户、自收自支、自行核算；大多数单位人员少，一人一站、两人一所的行政事业单位比比皆是。在这种情况下，由于片面强调上下对口和资金的特殊性，不少单位将会计、出纳集于一人之身，使旧的财务管理体制漏洞百出。政出多门、肢解财力、违法违纪现象更是日趋严重。

调查中，宜昌县财政局局长何学章告诉记者，1998年5、6两个月，宜昌县财政局组织专门人员对乐天溪、小溪塔等6个乡镇的行政事业单位财务进行了大检查，累计查出违纪金额814万元，令人震惊。被查单位大量的原始凭证无经办人和领导签字，无具体用途；有的乱设账户，搞存折和存单存款，瞎支乱补；有的隐匿账目、截留收入、贪污挪用、虚报冒领；有的大量现金结账、资金体外循环；有的自购、自制票据，用非法票据收款；有的转移资金、谋求私利，造成国有资产流失；有的单位垫支个人负担款项长期不收回；有的乱设会计科目，长期不结账，账实不符等。归纳起来看，有“四多四乱”：

——银行账户多、货币资金管理乱。一是账户数量多，平均每个单位有银行账户两个以上；二是账户花样多，支票账户、存折户、定期存单户多种并存，导致货币资金管理混乱、失控。

——各类票据多、收支凭证乱。各单位一般都有几种收支票据，这些票据除财政、税务发售的外，还有单位自购、自制的票据以及白条收付凭证。一些单位甚至人人掌握收入票据，人人可自制收支票据，收支凭证杂乱。

——违规账目多，化整为零核算和档案管理乱。每个单位都是独立的会计核算主体，直接接受上级主管部门拨款或同级财政拨款，随心所欲设置会计科目，不按正规程序进行核算，同时档案管理无章可循，造成审计查账无所适从。

——财务违规违纪多，收支管理乱。由于上述管理现状，尤其是单位银行账户过多过滥，上级主管部门单位拨款和预算外资金在乡镇财政专户体外循环，导致收支管理混乱，违规违纪无法禁止。

造成以上问题的原因便是“三缺”：

——单位内部缺乏必要的牵制制度。由于乡镇单位人少，财务收支业务量不多，财会工作多为兼管，做不到钱账分管，并且多数乡镇单位领导也不懂钱账分管为何物，致使各单位内部财务管理无牵制制度可言。

——单位缺乏经过专门训练的财会人员。由于乡镇单位定编人数少，一般没有配备经过专业训练的财会人员，故财会管理水平差。

——单位外部缺乏必要的控制机制。乡镇财政所受人员限制，无力对所有单位进行全面、经常性的监督和检查。监管措施大多局限于一年一度的财务大检查，往往是问题查得出来，处理不下来，现在又取消了财务大检查，搞不好问题会更为严重。又由于乡镇单位点多面广，县级主管部门鞭长莫及，乡镇财政部门未能管住单位银行账户的“源头”，结果陷入县级主管部门管不了、乡镇财政“看得见管不着”的怪圈。

二、“零户统管”从收支、结算、记账及监督管理等各个环节构建起了根治乡镇单位财务管理混乱和违法违纪的坚固屏障，是管理乡镇单位财务的有效选择与对策。

宜昌县常务副县长王金建向记者介绍说：现行乡镇行政事业单位财务管理混乱的成因固然很多，但根源只有一个，那就是“多户分管”。宜昌县财政局按照中纪委“要改革会计人员管理体制，强化制度机制，预防和制止违纪违法行为发生”的指示，根据乡镇单位财务违纪违规反复发生、愈演愈烈的实际，积极在管理体制上寻求突破，从制度创新入手，推出了“零户统管”这一全新的乡镇单位财务管理模式。

“零户统管”总体运作构架主要体现在“两无”管理、“两权”不变、“两统”结算核算和“两审”收支上。即单位无账户（零户）、无会计；单位资金所有权不变，财务自主权不变；乡镇财政所财政专户统一单位资金结算，统一办理核算业务；实行单位资金支出审批，会计凭证审核。

“零户统管”的具体运作方式可概括为“一取消、两直达、三集中、四设立、五建制”。

一取消：就是取消单位所有银行账户，所有账户存款余额一律划转财政专户。凡取消账户后又在银行开设账户的单位，不论其资金来源如何，一律视作“小金库”没收，对单位负责人从重处理。

两直达：一是收入直达财政专户，上级主管部门拨款和外单位划入资金由银行自动记入乡镇财政所账户，单位向上解款由财政专户划转县预算外资金管理局。二是支出从财政专户直达用款单位，不再经过单位银行账户中转。

三集中：一是集中办理资金结算，由乡镇财政所负责单位的现金转账、收支结算，各单位不再设会计，其收支结算业务由出纳集中到财政所办理；二是集中会计核算，由乡镇财政所从单位会计中选用3-5人代理单位核算；三是集中会计档案，由乡镇财政所统一保管，便于查账、审核、管理。

四设立：一是在乡镇财政所设立“总会计”，负责综合预算指标分配，调整预算；负责预算内外资金审核拨款及总核算；负责单位财务收支原始凭证的审核盖章。二是设立乡镇财政所管理的“资金会计”，负责与银行定期对账，在单位存款余额内办理资金转账、汇总，支配现金等结算业务；负责从总会计处领发票据；负责单位收入资金划解；负责分户核算存款变动情况，按月与单位核对存款余额账目。三是设立乡镇财政所的“统管会计”，负责办理单位会计核算业务，每月定期向政府、财政、单位编报会计报表；与总会计、资金会计和各单位出纳对账。四是各单位设立“单位出纳”，负责经手单位内部收支；负责预算外收入直达财政专户；每月定期将财务收支与凭证交总会计审核，与统管会计办理收支凭证结算。

五建制：一是建立综合财政预算制度，年初各乡镇按统一口径和标准给单位下达综合财政收支指标，强化综合财政预算约束力度。超收或短收，经乡镇政府批准后，财政追加支出指标并拨款或自动减少支出指标，年终，财政按指标审批决算。二是建立收支、审批制度，年度综合财政预算指标下达后，各单位因故减少预算外收入需报乡镇政府审批；除工资、福利和特定的办公费开支按预算和经费科目列支外，所有支出必须有负责人签字，达到一定额度报乡镇领导审批。三是建立会计凭证审核制度，单位所有会计原始凭证必须经过乡镇财政所进行审核后才能作账务处理。四是建立现金双限制度，即限额管理和限范围管理。1000元以内的开支使用现金结算；1000元以上的资金严禁现金开支；严禁坐收坐支现金和超范围使用现金。五是建立“四定”票据管理制度，即定相互牵制的管理人员、定控制控度、定数量（按单位业务的大小提供票据）、定缴销审核期限。

三、“零户统管”好就好在一个“统”字上，但只有科学地驾驭，力求管而不死、活而不乱，妥善地处理好地方财政与预算单位之间的利益关系，“零户统管”才会有旺盛的生命力。宜昌县乡镇财务“零户统管”顺利实施也正是缘于此。

任何一项改革，必然会出现一些阻力、怨言，关键在于妥善化解矛盾，及时解决问题以及引导人们去正确认识和看待新生事物，否则它就会夭折。宜昌县财政局推行乡镇单位“零户统管”模式后，单位反映最多的是增加了资金的管理环节，正当开支没有过去方便；过去那些在支出上大手大脚、常闯“红灯”的单位无疑因受“束缚”而“牢骚满腹”；也有一些单位把“零户统管”等同于报账制。宜昌县财政局针对不同的意见，主要从以下三个方面引导乡镇单位正确看待问题。

一是引导单位正确看待财政服务与监督的关系。认识到财政在落实防范职能的同时，积极推行服务承诺制，简化办事程序，实实在在地为单位提供了会计代理服务，让单位对财务管理放心。

二是引导单位正确看待保证与控制的关系。认识到财政首先是保证了各单位人员的工资待遇及时足额发放，保证了机构正常运行和事业发展的需要。其次，财政做到既管好、又管活，对各单位按其业务量大小都安排了一定数量的备用金，保证了各单位的日常开支。财政真正控制的也只是购置修缮、专项业务等开支，不至于出现专款挪用和非合规开支。

三是引导单位正确看待用钱与管账的关系，把“零户统管”与报账制严格区别开来。认识到自己仍是一个独立核算单位和独立会计体系，在单位存款余额内仍能自主办理支出业务，单位负责人还可直接审批核定的综合预算指标以内的开支，而且所有财务开支凭证必须有单位负责人签批，单位设有出纳专门负责财务收支业务。

四、“零户统管”既是规范财会秩序，推进廉政建设的标本兼治之策，更是一项集中资金，增强政府宏观调控能力，提高资金使用效益之策，宜昌县推行“零户统管”后的效应主要体现在以下6个方面：

调查中宜昌县县长曾宪荣把对乡镇级财务管理实施“零户统管”的效益和好处归纳为六个有利于。

第一、有利于政府宏观调控。取消单位银行账户后，各单位不论是哪个渠道来的资金都必须进入财政专户的“笼子”，同时各单位暂时闲置或分期支出的资金都集中于乡镇财政专户，为政府统筹管理和运用财政性财力创造了有利条件，便于资金“捆绑”使用，基本上克服了资金分散所造成的损失。“零户统管”实施后，宜昌县共注销乡镇单位账户728个，使1485万元“漫游”资金进入了财政专户的“笼子”。

第二、有利于强化单位财务收支活动的监督。在过去“多户分管”的管理模式下，单位银行户头多，收入来源渠道多，支出用途项目多，财政部门由于无法掌握，特别是无法控制县级主管部门下拨的专款，因此监督管理只能是一句空话。而在“零户统管”的模式下，取消了单位的银行户头，各单位所有资金都“一网打尽”归入财政专户的“笼子”，其支出资金结算都经过财政专户集中办理，支出凭证都经过审批和财政审核，从而使财政对单位财务收支活动的监管真正落到了实处。

第三、有利于规范乡镇会计工作秩序。过去由于受各单位资金分散、分配主体多元、单位财会人员业务素质低下等客观因素制约，乡镇财会核算工作不可能达到《会计法》、新会计制度和新财务制度的规范化要求，会计工作秩序混乱。推行“零户统管”的模式后，单位只设出纳专门负责办理日常资金收支结算业务，填制报表等专业性强、技术要求高的会计核算工作则由专职“统管会计”完成。这样，一方面通过钱账分管使单位财务制约制度得以建立，符合《会计法》的要求；另一方面，单位财会账目核算等规范性要求高的工作由专门会计人员完成，这就使单位会计核算的质量得到了根本保证。

第四、有利于提高资金使用效益。“零户统管”模式通过综合财政预算的编制核定及资金结算、支出审批、凭证审核等监督工作，实现了预算内外资金统一核算、综合平衡，为乡镇综合财政预算管理规范化、防止资金流失与挪用筑起了一道坚固的防线。

第五、有利于基层单位腾出人力抓好本职工作。“零户统管”实施后，宜昌县节约了480名乡镇单位会计，使他们不再“兼管”财会工作，从而专心致志抓本职工作。

第六、有利于促进廉政建设。实行“零户统管”模式，首先从制度上和财务收支的运作程序上作出了明确系统的规定，尤其是在容易出现违纪违规的环节建立了必要的控制机制，从而使财务管理体制增强了预防功能，能够避免或减少违纪违规现象发生，有利于促进党风廉政建设。

五、“零户统管”模式，作为财务制度改革的一项创新，与现行乡镇单位财务管理模式相比有哪些不同，与现阶段推行的会计委派制有哪些区别？“零户统管”运作中应该注意解决的问题是什么？

宜昌县财政局分管会计工作的副局长代圣臣比较客观详细地回答了记者的提问。他指出：“零户统管”模式不仅仅是加强乡镇财务管理的一种具体做法，而且是基层财政管理制度的一项创新，是通过制度创新来从根本上解决乡镇行政事业单位财务管理中存在的一系列问题。与现行乡镇单位财务管理模式相比，“零户统管”模式实现了财政管理理念的“一个转变、两个分离、一个突破”。即管理方式上由分散、粗放型管理向集约、规模型管理转变，逐步确立有效的基层财政管理制度；单位财务会计管理实行会计主体与会计人员相分离、资金使用权与会计核算权分离，逐步确立会计服务和监督为一体的新型管理运行机制；突破了凡是独立核算单位必须在银行开设账户的传统，突破了凡是独立核算单位都必须设立会计的思维定式。

“零户统管”模式与报账制有不同之处，也有相似之点。（1）会计主体不同。报账制下的各个单位不是独立的会计主体，不需要编报会计报表。而“零户统管”模式下各单位仍是独立会计主体，即由统管会计分单位对各单位的经济业务进行独立核算。（2）单位自主权不同。报账制下单位财务收支自主权较小，单位各项收入要全部上交，且与自己的支出无关，单位只需关心支出而不必考虑收支平衡。“零户统管”模式下各单位财务支出自主权较大，必须考虑短收要扣减支出指标，财务收支自求平衡。（3）支出凭证审核方法相似，即所有支出凭证都必须经过一定程序审核和审批；不同的是，报账制只由独立核算单位审核即可，“零户统管”则需经单位负责人审批后再经财政审核。（4）会计档案归属相似。报账制和“零统管”两种方式下，会计档案都交由主管会计部门保管。所不同的是，后者都归属财政集中保管，前者归属主管会计单位。

“零户统管”模式与现行正在推行的“会计委派制”既有区别也有联系。（1）改革的目的相同。都是为了提高会计工作质量，制止财务违规问题。（2）改革的思路相似。都是以解决会计主体与会计人员一体化为切入点，通过克服会计人员对会计主体的人身依附关系，来达到规范财务的目的。（3）改革的方式不同。“零户统管”模式，是以集中提供会计服务为基础，实现财政监督与服务职能的融合，是一种管理制度的全面创新。“会计委派制”则是以会计人员的统管为基础，在现行管理制度下突出单一的财政监督方式。如果说会计委派制就是改革会计人员管理体制的话，那么“零户统管”就是基层行政事业单位推行会计委派制的一种有效形式。

在谈到应该注意的问题时，代副局长认为：一是进一步建立和完善各项财务管理制度，特别是要迅速建立预算外资金核算制度，改进总预算会计核算方法，明确代理会计职责与分工，完善会计人员的考核办法等。二是进一步规范政府宏观调控办法，正确处理单位创收积极性和政府调控政策的严肃性的关系。三是加大票据管理力度，强化预算外资金源头控制。严格执行“两证一票”制度，严格查处各种违纪违规票据和支付行为。四是尽快明确财会人员和管理归属，严格执行《会计法》及其它有关规定，会计人员必须持证上岗。