摘要:
1994年2月,我国预算会计研究改革工作组正式成立。工作组的工作目标是按照社会主义市场经济体制的要求对现行预算会计进行改革。预算会计需要改革的内容很多,然而应该建立起怎样的新的预算会计规范体系则是首当其冲遇到的问题,是预算会计改革成败的关键之一。本文拟就应该建立起怎样的新的预算会计规范体系问题谈点看法,以供讨论。
一、现行预算会计规范体系的缺陷
我国现行预算会计规范体系由财政部1988年制定颁布的《财政机关总预算会计制度》以及自1989年1月1日起实行的《事业行政单位预算会计制度》组成。这种预算会计规范体系在制定颁布当时是符合我国国情的,也是能满足当时各方面对预算管理单位会计核算的要求。但随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断发展,其缺陷也日益明显,主要表现在:
1.不适应事业单位经济活动发展的需要。现行预算会计规范体系是以计划经济体制为背景设计的,要求所有预算单位(包括事业单位)的所有经济活动都是在国家计划安排下进行的。然而目前,随着经济体制改革的不断深入,事业单位经济活动的实际情况已经发生了极大的变化。例如,事业单位多渠道筹集资金引起了事业单位投资主体多元化。目前不少事业单位的...
1994年2月,我国预算会计研究改革工作组正式成立。工作组的工作目标是按照社会主义市场经济体制的要求对现行预算会计进行改革。预算会计需要改革的内容很多,然而应该建立起怎样的新的预算会计规范体系则是首当其冲遇到的问题,是预算会计改革成败的关键之一。本文拟就应该建立起怎样的新的预算会计规范体系问题谈点看法,以供讨论。
一、现行预算会计规范体系的缺陷
我国现行预算会计规范体系由财政部1988年制定颁布的《财政机关总预算会计制度》以及自1989年1月1日起实行的《事业行政单位预算会计制度》组成。这种预算会计规范体系在制定颁布当时是符合我国国情的,也是能满足当时各方面对预算管理单位会计核算的要求。但随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断发展,其缺陷也日益明显,主要表现在:
1.不适应事业单位经济活动发展的需要。现行预算会计规范体系是以计划经济体制为背景设计的,要求所有预算单位(包括事业单位)的所有经济活动都是在国家计划安排下进行的。然而目前,随着经济体制改革的不断深入,事业单位经济活动的实际情况已经发生了极大的变化。例如,事业单位多渠道筹集资金引起了事业单位投资主体多元化。目前不少事业单位的很大一部分资金已靠业务收入、社会集资等方式取得,国家预算拨款在整个资金来源中所占的比例已大为下降。而且全额预算管理向差额预算管理的转化,差额预算管理向自收自支预算管理的转化,已是不少事业单位财务改革的方向。再如,支出方面,不少事业单位对于支出的安排已开始有了相当的自主权,国家预算除专项工程拨款具有较为严格的用途规定外,对日常开支已通常采用综合拨款方式,由事业单位自行安排,结余留用,超支不补等。总之,随着市场观念、竞争观念、效益观念日益引入事业单位,要求建立相应独立的会计规范的要求也日益迫切。
2.不适应与国外政府会计、与非盈利组织会计的交流。政府会计与非盈利组织会计在世界上很多国家都列为二个会计分支。例如在美国,专门成立有政府会计准则委员会,负责制定和颁布政府会计准则,而非盈利组织则由财务会计准则委员会制定和颁布有关的会计准则。基本可以这样认为,我国现行财政机关总预算会计与行政单位会计相当于国外政府会计,事业单位会计相当于国外非盈利组织会计。当然,由于各国都有其特定的政治、经济、文化等环境,各国相同的会计分支其核算的内容和方法也不可能完全一致。但一般而言,政府部门(财政机关与行政单位)与非盈利组织(事业单位)由于其运行的职能与目的、资金来源的渠道与使用等方面的不同,其会计规范的内容也有较大的差别。
二、预算会计规范新体系的设计
预算会计规范新体系的设计取决于我国预算会计本身的特性,包括各类预算单位会计之间的差别以及各类预算单位会计各自的特性两个方面。
1.各类预算单位会计的差别。财政机关总预算、行政单位与事业单位在会计核算的对象、目的与内容上存在着较大的差异:其一,在会计核算的对象上,财政机关总预算会计核算的对象是财政机关在执行总预算过程中,各项预算资金的集中、分配及其结果;行政单位会计核算的对象是预算资金的领取、使用及其余超,其预算资金的供应方式主要采用全额预算管理制度;事业单位会计核算的对象是多渠道取得的资金来源、较大自主权的资金使用及其余超,其预算资金的供应方式主要采用差额预算管理制度和自收自支预算管理制度。其二,在会计核算的目的上,财政机关总预算会计及行政单位会计核算的目的,主要是其预算执行的过程、进度和结果,这种预算执行的过程、进度和结果具有很强的统一性和政策性;事业单位会计核算的目的,主要是其业务运营的过程和成果,这种业务运营的过程和成果具有较强的自主性和独立性,并且需要适当考虑经济效益。在资财供应者的多渠道、业务运营相对独立自主、需要适当考虑经济效益等方面,事业单位与企业具有一定的相似性。其三,在会计核算的内容上,财政机关和行政单位会计核算的内容,主要是预算收入、预算支出和收支结余,核算的内容较为简单;事业单位由于其资金来源的多渠道、使用具有较大的自主权等,使其会计核算的内容具有较大的灵活性,而且各事业单位类型(如教育、文化、科研、卫生、体育等)经济业务也各具特色,使得会计核算的内容更加复杂。客观地说,事业单位财务收支的复杂性已经超过了企业。鉴于上述差别,有必要对财政机关总预算、行政单位、事业单位分别作出会计规范。
2.各类预算单位的特性。财政机关总预算与行政单位均分别执行国家预算,财政机关执行国家总预算,行政单位执行国家单位预算(一般均实行全额预算)。由于国家预算具有很强的统一性和政策性,而且财政机关总预算与行政单位会计核算的内容与方法较为简单,因此,对其分别制定相应的会计制度规范既属必要、也属可行。但事业单位则有所不同。由于事业单位(目前一般均实行差额或自收自支预算)经济活动较为复杂,同时,事业单位行业众多且各具特色,因此,有必要建立起较高层次的会计统一规范——《事业单位会计准则》,在其下面再制定相应的会计制度。只有这样,才能使事业单位的会计在既有统一规范的准则又有“因地制宜”的制度的轨道上运行。
3.关于预算会计准则。鉴于上述财政机关总预算、行政单位、事业单位会计的众多差别,要建立统一的预算会计准则恐难可行。例如,财政机关总预算与行政单位会计核算的基础一般为收付实现制,而事业单位会计核算的基础一般为权责发生制,那么整个预算会计核算的基础是什么呢?再如不少事业单位要考虑成本核算问题,但行政单位一般不考虑成本核算问题,那么整个预算单位要否考虑成本核算问题呢?还如财政机关总预算一般不需设收支结余要素,其收支结余直接为基金;而行政单位与事业单位则一般需设收支结余要素,以反映本单位资金来源与使用的余超,那么整个预算会计要否设收支结余要素呢?等等。当然,财政机关总预算、行政单位与事业单位,它们都属于预算管理单位,都执行国家预算,因此,它们也有很多共同之处,也都会有预算拨款收入、指定用途支出、重视社会效益指标等,但它们之间较大的差别使得要制定统一的预算会计准则非常困难。
4.预算会计规范新体系。根据以上论述,预算会计规范新体系可如下简图所示。
责任编辑 秦中艮