一、待（失）业保险的概念和实施的必要性

（一）待（失）业保险的概念和特性

1.概念。

待业（也叫失业）是指劳动年龄范围内、符合就业条件、有就业能力、且要求就业的社会成员失去工作机会的社会经济现象。待（失）业保险是根据国家法律规定，筹集保险基金，在职工因故暂时中断劳动、等待再次就业期间，从社会获得基本生活及医疗等方面的物质帮助，并通过转业训练和生产自救使其重新就业的社会保险制度。

2.待（失）业保险的特性。

（1）待遇水平不以按劳分配原则确定，而是社会给予待（失）业劳动者的物质帮助，以保障其基本生活和医疗需求；

（2）国家通过立法强制实施；

（3）实行社会化管理。

（二）建立待（失）业保险制度的必要性

待（失）业是现代经济运行不可避免的一种社会经济现象，普遍存在于世界各个国家。同时，待（失）业也是每个劳动者不可规避的风险，因此，实施待（失）业保险就成为必要的社会安全和保障措施。就我国而言，建立和实行待（失）业保险制度，是劳动制度改革的重要配套措施，是对社会保障制度的完善和发展。

长期以来，我国对城镇国有企业劳动力实行的是统包统配政策，没有形成劳动力合理流动、灵活调节的机制。由于是“包下来”的政策，职工生、老、病、死终身依靠企业。无论经济效益如何，企业都无权增减职工，即使资不抵债，也要通过国家财政补贴发放职工工资，并负担其它各种费用；同时，职工本人也无权自主选择职业。1986年国务院颁布了《中华人民共和国企业破产法（试行）》，并开始实行劳动合同制，彻底打破了原来国家一包到底的做法，企业可以破产，可以辞退职工及解除劳动合同；同时，职工也可以自主择业。在此情况下，势必出现大量的待（失）业人员。为保障劳动力合理流动的正常进行，解除企业和职工的后顾之忧，进而实行劳动力的社会化管理，就必须建立和实行待（失）业保险制度，以保障职工待（失）业期间的基本生活，从而进一步完善和发展我国的社会保障制度。

二、我国待（失）业保险的基本内容和情况

（一）待（失）业保险基本内容

1.待（失）业保险对象。

1986年国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》中规定，享受待（失）业保险待遇的有四种职工：破产企业职工；濒临破产企业法定整顿期间被精简的职工；企业终止、解除劳动合同的职工；企业辞退的违纪职工。1993年国务院第110号令《国有企业职工待业保险规定》，将享受待（失）业保险的范围进一步扩大。除包括以上四类职工以外，还包括：撤消和解散企业职工；停产整顿企业精简的职工；企业除名的职工；国家、地方法律法规规定的其它职工。

2.基金的筹集。

1986年国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》中规定，待（失）业保险基金按照企业全部职工标准工资总额的1%缴纳。1993年国务院的第110号令《国有企业职工待业保险规定》中规定，待（失）业保险基金按企业职工工资总额的0.6%—1%缴纳，但最多不可超过1%。按照国家财政现行规定，待（失）业保险基金在企业管理费用中列支。

3.基金的使用。

1986年国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》，明确了失业保险基金的开支项目。1993年国务院第110号令《国有企业职工待业保险规定》，对待（失）业保险基金开支项目略作修改。目前的开支项目可归为三类，分别是：

（1）待（失）业救济费用支出。主要包括职工待（失）业期间的失业救济金、医疗费、丧葬费及直系亲属的抚恤费等。

（2）转业训练和生产自救费用支出。转业训练费的使用方向是，通过兴建必要的培训设施，并组织有关技能、技术培训，提高待（失）业劳动者素质及竞争就业能力，并促其尽快实现再就业；生产自救费的使用方向是，通过建立劳服企业，及向可接纳待（失）业人员的企业借款等形式，组织待（失）业人员实现再就业。

（3）管理费及其它费用支出。待（失）业保险管理机构经同级财政部门核定，可从待（失）业保险基金中提取一定的管理服务费，用于完成待（失）业保险工作的各项必要开支。

4.待（失）业保险基金的享受期限及待遇水平。

（1）享受期限。1986年国务院颁布的《国有企业职工待业保险暂行规定》，及1993年国务院第110号令《国有企业职工待业保险规定》，都明确规定了待（失）业保险基金的领取期限。具体是：职工在待（失）业前工作满1年以上的，领取待（失）业救济金的最长期限是12个月；职工在待（失）业前工作满5年以上的，领取待（失）业救济金的最长期限是24个月。

（2）待遇水平。1986年国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》中规定，待（失）业救济金按待（失）业职工本人月标准工资60%—70%发放：1993年国务院的第110号令《国有企业职工待业保险规定》，将待（失）业救济金的发放标准改为相当于当地民政部门规定的社会救济金额的120%—150%。

（二）我国待（失）业保险现状

据财政部1993年决算报告，截止到1993年，全国已有7920万在职职工参加了待（失）业保险，约占全国企业职工总数的68.5%。其中：国有企业职工6836万人，约占国有企业职工总数89.6%。1993年待（失）业保险基金收入17.44亿元，支出9.4亿元，当年结余8.04亿元，年终滚存结余41.84亿元。目前我国的待（失）业保险实行的是县、市级统筹。

三、待（失）业保险制度的改革思路

我国现有待（失）业保险制度存在许多问题，具体体现在待（失）业保险覆盖面窄，统筹级次低，互济性差，可调剂的范围小，支出结构不合理，管理费用高等方面，难以适应社会经济发展的需要，并直接制约企业改革。鉴于此，我国待（失）业保险制度改革目标是：

（一）实行待（失）业保险立法

通过国家颁布法律，对待（失）业保险的实施范围、资金来源、待遇标准、享受条件、管理机构及其职责等作出全面规定，以国家法律保证待（失）业保险制度的实施。只有这样，才能保证失业职工能得到相应的待遇，并保证待（失）业保险基金按期足额收缴等，逐步使待（失）业保险制度走上法制化轨道。

（二）扩大待（失）业保险的覆盖面。

目前我国的待（失）业保险覆盖面小，适应范围窄。根据国务院的现行规定，待（失）业保险仅局限于国有企业，尽管1993年国务院第110号令将国有企业职工失业范围由原来的四种人扩大到七种人，但随着社会主义市场经济体制的建立，将有更多的劳动者需要待（失）业保障。因此，待（失）业保险不应仅限于国有企业职工，要逐步覆盖全体城镇劳动者。

（三）调整支出结构，提高资金的使用效益。

待（失）业保险要根据企业改革的进度，随时调整待（失）业保险基金的支出结构。根据历年决算结果，待（失）业保险基金中生产自救费和转业训练费的支出都大大高于待（失）业救济金的支出。如，1993年支出的待（失）业救济金占待（失）业保险金总支出的28%；而转业训练费及生产自救费占总支出的40%。随着现代企业制度的建立和完善，今后待（失）业职工数量将不断增加，保障待（失）业职工的基本生活将成为待（失）业保险最主要的任务。所以，待（失）业保险基金应主要用于失业救济金支出，相应降低生产自救费和转业训练费的支出。

（四）严格控制管理费支出。

目前待（失）业保险机构的管理费用的年均开支水平高于行政事业单位的开支水平。许多经办机构除发放较高的工资和奖金外，还用管理费购买汽车、修建楼堂馆所。因此，要采取有效措施，严格控制待（失）业保险管理机构管理费用的提取和使用。

四、加强待（失）业保险基金的财政管理

待（失）业保险基金是通过国民收入分配和再分配所形成的专项基金，关系到国民收入积累与消费之间的比例，它的运行直接影响着国民经济的宏观调控和有序运行。同时，待（失）业保险基金是国家财政收支的重要组成部分，它的收支与财政收支有着直接的关系。首先，待（失）业保险基金是在企业税前提取，列入企业成本；其次，在待（失）业保险基金入不敷出时，要由国家财政给予补贴。由此，待（失）业保险基金的提取和支付，直接影响国家财政的收入和支出，对其实施管理和监督是财政部门义不容辞的责任。

自建立待（失）业保险制度以来，各级财政部门在规范基金运行、加强管理等方面做了大量的工作，在基金的财务管理、预决算管理、基金的投资运营等方面制定了相应的规章制度。为了进一步加强对待（失）业保险基金的管理，财政部门要做好以下几方面的工作：

（一）提高认识，加强领导。

待（失）业保险涉及到国家、企业及个人三方利益，关系到国民经济的健康、协调发展。各级财政部门应把待（失）业保险制度改革的各项工作列入议事日程，积极、主动参与待（失）业保险制度改革。

（二）合理确定待（失）业保险基金的计提比例。

各级财政部门要结合本地区的具体情况，根据国务院的有关规定，并与有关部门协商，核定待（失）业保险基金计提比例。

（三）加强对待（失）业保险基金管理机构管理费用的管理。

各级财政部门要根据实际工作需要，本着节约的原则，参照本地行政事业支出水平，核定待（失）业保险管理机构管理费用的提取额度和开支标准。

（四）加强待（失）业保险的财务和预算管理。财政部门要建立待（失）业保险基金的财务、会计等项管理制度。根据建立社会保障预算的要求，待（失）业保险基金作为专项收支要纳入国家预算管理，严格按国家有关规定的支出范围、标准执行，要专款专用，待（失）业保险基金绝大部分应用于待（失）业救济，不得以其它名义挤占、挪用。各级主管机构应根据有关的财务规章制度编制本年度的基金收支预算和机构管理经费预算，定期向同级财政部门报告，年终报决算。

（五）加强对待（失）业保险基金的投资管理，确保基金的安全和完整。

根据财政部、劳动部联合下发的《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》，待（失）业保险基金结余部分主要用于购买国家债券。

（六）加强对待（失）业保险基金的财政监督和财务检查，一旦发现问题，要按照国家有关法规及规定，及时、严肃处理。

责任编辑 郑维桢