〔编者按〕 为纪念我国《会计法》颁布施行十周年，著名会计学家、中南财经大学杨时展教授特为本刊撰写了《有关我国＜会计法＞的几个问题》一文。由于全文较长，受篇幅所限，将分三期在我刊连载以飨读者。

一

我国《会计法》是1985年1月21日由全国人民代表大会通过的，同年5月1日起施行。1993年12月29日，又经全国人民代表大会修改。从1985年5月至1995年4月，施行已整整十年了，为了表示纪念，根据十年来接触所及，就有关几个问题谈点看法，以就正于读者。

（一）为什么我国要制定《会计法》

这问题可以从两个方面看：

第一，是因为市场经济的需要。市场经济可说是一种严格的法制经济，没有严格的法来维持市场经济的秩序，市场经济就要乱套。市场经济越发达，信用经济就越发达。大宗商品的赊售，银行资金的信贷，公司债、证券、股票的发行，都离不开信用，也都离不开法。欠帐而可以不还钱，还不出而可以不破产，生意就做不下去。股票就更典型。股票，片纸一张，往往由私营企业向全社会发行，在全社会流通，其流通范围甚至遍及全世界，胜过不少国家发行的纸币，每天的成交额以亿万计，社会公众对股票为什么会给予这样高的信任？一句话，就是由于有严密的立法。立法使社会大众确信：股票是可靠的。而这种信用，正是依靠立法所规范的会计工作建立起来的。会计不规范化，企业与企业、企业与银行、企业与社会公众，互信不立，现代社会的经济生活就要停摆。因此，近代世界多发达国家，是没有不以法的形式，将会计的基本要求，加以规范的，但名称却不一定都用《会计法》，也不一定只用一部法律。如：英国←为公司法；美国←为证券法、证券交易法；日本←为商法、证券交易法、所得税法：德国←为商法、税法、股份公司法，德国的公司法，可说是一部很详备的会计法；法国←为商法，会计总计划；意大利←为民法；荷兰←为商法，以及很详备的企业年度报告法。

这些法律，虽无会计法之名，却都有会计法之实。同时，像我国这样用《会计法》名称的，也不是没有。如：瑞典1975年制定了公司法，1976年又公布了会计法；挪威←1976年制定了公司法，1977年又公布了会计法。

这些法律的主要作用都在于规范会计工作，使交易双方能因此建立起互信来，把生意做下去。就目前所知，当今世界发达国家不以法律的形式把会计工作规范起来，能使市场经济依法运转的是没有的。

旧中国一切都很落后，但也有一定规模的市场经济。因此，早在1914年，即曾以当时日本实施的会计法为依据，颁布过会计法，当时是民国三年，后人即称为《民三会计法》。这是我国第一部会计法。计四章，36条，对各单位的收支、出纳、决算、契约等行为，订出了规范。这已是80年前的事了。

旧国民政府，也曾在30年代公布实施过一部《会计法》，对会计工作、会计组织和人员，作了十分详细的规范，经过多次修正，今天仍在台湾实施。今天台湾，除了这部适用于公营企业、事业单位、公务机关为主的《会计法》之外，还有一部适用于一切以营利为目的单位的《商业会计法》。这些情况都说明：任何发达国家和地区，其公私行为没有一个法律来加以规范，是不好办的。

第二，是因为计划管理的需要。市场经济下的会汁行为要规范化，计划经济下的会计行为同样要规范化。1985年，我国还未实行市场经济，却就制定了《会计法》，正说明了这一点。

1949年以后，我国各经济实体都姓“公”、姓“社”，交易主要在公营或集体企业间进行，“都是一家人”。加上党风好，不存在“互信”的问题。但是，用的是“公家”的钱，责任重大，宏观控制上的需要大大增加了。为了便于控制、评比、汇总，各单位的会计工作，都是根据各主管部门颁行、经过财政部审定的会计制度来规范的。为了补充会计制度的不足，使各单位的会计工作更规范化，财政部还先后发布过：《国营企业统一登记会计簿籍、填制会计凭证办法》（1952）；《国营企业会计核算工作的若干规定》（1959）；《国营企业会计工作规则》（试行草案）（1973）；等等多项文件。它们说明，在计划经济条件下，会计不循一定之规，仍然不行。这是为后来许多事实所证明了的。但遗憾的是，这些文件公布后，由于有关人员的法制观念较差，这些规章又是财政部门颁行的，引不起大家足够的重视。特别是受“文化大革命”的影响，眼见宪法都不在话下了，公检法都可砸烂，区区会计法令，自然更不必说，以致这些规章大多没很好执行，不少单位，不但帐目不清、帐实不符，甚至靠造假帐、报假表来谋私。其结果是，整个国家经济管理废弛，经济效益低下，浪费严重，国家资金大量流失。“文革”结束时，整个国民经济濒于崩溃的边缘。幸好，当时人民没有要求政府交帐，不然，这笔帐真不知如何交法。会计工作不规范，这正是一个必然的结果。

十一届三中全会以后，国家把工作的重点转移到经济建设上来，并强调经济效益、经济管理，进行经济体制的改革，扩大企业的经营自主权，深深受到人民的拥护。照说，会计工作，应该引起重视，但企业官员的素质问题如故，会计工作不但没有成为加强经济管理、提高经济效益的必要工具，却被一些人认为是扩大企业自主权的障碍，提出了什么“甩开会计搞改革”的要求，使会计工作和经济建设仍受到严重影响。事实再一次证明：无论在计划经济还是在有计划的商品经济条件下，会计工作不依照规定办理不行，没有法律约束不行。

会计工作的这种紊乱状况，以及对国民经济的严重后果，不能不引起全国人民的关切。

早在1980年全国人大五届三次会议上就有代表提出：要尽快制定一部比过去财政部乃至国务院发布的各种会计规章法令更有约束力、规范性更强、更能体现中央政府和全国人民加强经济管理、提高经济效益、严格财经纪律、确保财经秩序这一强烈意愿的法律来，不但使会计工作规范化，并将各单位的会计工作置于法的严格监督之下，使会计上的一切违法乱纪行为受到国法的制裁。

根据这一精神，财政部先后通过全国会计工作会议和全国会计学会有关会议的讨论，草拟了《会计法草案》，经过长期反复的讨论、修改，于1985年1月由全国人民代表大会常务委员会通过。这是1949年人民政府建立以来我国第一部会计法，从当年5月1日起施行。

《会计法》的第一条说：本法的目的在于：

（1）加强会计工作；（2）保障会计人员依法行使职权；（3）发挥会计工作在维护国家财政制度和财务制度、保护社会主义财产、加强经济管理、提高经济效益上的作用。这里没有提“规范”字样，但从整个法的精神来看，其规范性是十分明显的。

1985年《会计法》共6章31条，除第一章总则，第六章附则外，第二章会计核算，规范了会计核算工作；第三章会计监督，规范了会计监督工作；第四章会计机构和会计人员，规范了会计机构的设置和会计人员的管理等；第五章法律责任，规定了违反本法的罚则，充分体现了全国全民的要求，即：用人民的钱，必须依照全国人民的意志，讲求纪律，讲求手续，讲求效益，依法记帐，依法向人民报帐，接受人民监督的精神。

《会计法》会计核算章，写的都是世界各国通行有年的会计工作的程序和方法，目的在于使这些世界公认的会计方法和程序以“国法”的形式明确下来，以增加其约束力和规范性。针对我国当时财经纪律废弛的情况，《会计法》特别强调会计监督，以专章来写，看起来很具“中国特色”，其实，这一章的内容无非是四条：

第一，原始凭证有问题，不能记帐；第二，帐实要相符；第三，违法的收支不能执行；第四，帐目和报表要接受审计。1993年修改后的《会计法》这些内容照旧。它们无一不是世界各国通行的作法。

会计机构和会计人员一章的主要规定也是四条：

第一，各单位应专设会计机构和会计人员来办理会计工作；第二，会计不得兼出纳；第三，会计机构内部要建立稽核制度；第四，会计人员和会计机构的职守。也无一不是世界通行的，修订后的《会计法》亦照旧。

《会计法》第十九条是本法受注意的一个焦点，也是议论最多之处。原《会计法》的规定，各单位会计人员对认为违反制度的收支要向上级主管机关领导人书面报告，不然就要负责。这到是各国所没有的，应该说是个“中国特色”。修改后的《会计法》将其改为向单位领导人报告，这个“特色”虽然不存在了，但却合理得多。同时，这个特色主要是针对会计工作的管理而言的，而不是针对会计工作本身的。对会计工作的管理，各国、各企业当然有各国、各企业的一套。除此以外，如果还剩下什么“中国特色”，我看，也许就是本法第九条规定的用人民币记帐了。如果说，中国的会计特色就是这一条，我倒也同意中国的会计工作是有中国特色的。

一句话：无论是市场经济体制或计划经济体制，也无论是社会主义制度或资本主义制度，一个会计实体的领导人，受出资人（人民、股份持有人）之托，用他们的钱（请注意：是他们的钱）为他们办事，或谋求利润，这个实体的领导人就对出资人负有受托责任。这个责任怎样才算解除？不能没有个标准，《会计法》提供的，正是这个标准！单位领导人依法办事，就解除他们责任；不依法办事，在情况严重时就要以刑法来确定他们责任。没有《会计法》，是非功过没有一个标准、规范、尺度，势必“天下大乱”。我常说：“天下未乱计先乱，天下欲治计乃活。”《会计法》的颁行和修改，正表现了我们要求天下大治的决心。

（二）为什么1985年制定的《会计法》1993年要进行修改

1985年制定的《会计法》，从1985年5月起施行，到1993年进行了修改。之所以要修改，有两方面的原因：

（1）1985年《会计法》经过这些年的施行，发现其本身有不够完善、不够合理之处。

（2）1992年后，国家从计划经济制度，改行市场经济制度，使1985年的《会计法》，有不少地方不能适应。

以下分别说明：

（1）1985年《会计法》本身不完善、不够合理的问题。1985年《会计法》颁行后，和其他所有法律一样，仍是个有法不依的局面。一些会计实体的领导人，法的观念淡薄，权大于法的痼疾严重，《会计法》制定以前，原以为有了国家颁行的法律来约束，违法乱纪的情况会好一些，不想《会计法》颁布以后，造假帐、假报表的问题不但没有多少收敛，却因受党风和社会风气的影响，以及承包制的推行和企业的经济效益愈来愈差，而有变本加厉，愈演愈烈之势。经济管理废弛，国家资金流失的情况一天比一天严重，使《会计法》第一条的要求基本落空。不过，会计人员受打击的事却显然少了，这到不是由于《会计法》第四条规定的保障发生作用了，而是广大会计人员毕竟从现实生活中悟出一个“少惹麻烦”、“自求多福”的道理来了。这一切都牵涉到官员素质的问题、民主精神的问题，乃至政治体制改革、党风政风问题，这些不是本文讨论的主旨，以法论法，1985年《会计法》本身，的确有不少不够完备、不够明确的地方：

比如：会计法能否贯彻，很大程度上决定于单位领导人的态度，而1985年《会计法》却将各地方、各部门、各单位的领导人并提，要三方面一起来负责，这就等于是将主要应由单位领导人承担的直接责任开脱了。

又如，违法收支，其责任应该在单位领导人，1985年《会计法》却要求会计人员向上级主管单位报告。上级主管单位逾期不作出处理决定，受处分的却是上级主管单位，这就把鞭子打歪了。从《会计法》颁行以后的情况看，无论是违法收支，还是假凭证、假帐、假报告，可说大都是出于单位领导人之意，所谓“厂长成本，书记利润”，正反映了这一情况。1985年《会计法》却没有针对这一情况，明白要求单位领导人负起保证会计资料合法、真实、正确、完整的责任。该法的“法律责任”一章规定了单位领导人对造假帐要负责，对伪造凭证、违反制度的收支要处分，却又不责成由谁来处分。诸如此类，实际上都使单位领导人的责任，成为空话。

又如，会计是一种技术性工作，没有会计专业知识的人，无法胜任。1985年《会计法》将会计人员视同一般行政人员，按照一般干部任用的条件来任免，不提会计专业技术上的要求，从而，使我们1000来万的会计人员中，未受任何会计技术训练的，在半数以上。对会计实体的领导人，更没有必须懂得会计工作的要求，较国外的情况，差距很大。姚依林同志在第一次全国会计工作会议上讲话指出；以后，不懂会计的，不能当厂长、经理。这句话一说十几年了，厂长、经理等会计实体的负责人不懂会计如故。可能，至今没有一个厂长经理理解：自己所领导的，竟是一个“会计实体”！按照这样的水平，即使没有权大于法及政风、党风上的问题，要使会计资料合法、真实、正确、完整，也难。

这些都是《会计法》本身存在的问题。

（2）与市场经济体制不适应的问题。随着经济体制从计划经济改变为市场经济，必然要建立起许多相应的规章制度来和它配套，以保证新体制的实施。这些法令制度，有的是原来根本没有的，如证券交易法、公司法、票据法、破产法、反不正当竞争法等，则要重新建立；有的是原来已有的，但要进行修改，如所得税法等等。会计法就属这一类。1985年《会计法》原是我国计划经济年代的产物，改行市场经济之后，有不少地方不能适应，从而，面临着一个非改不可的局面。（未完待续）

责任编辑 秦中艮